A Constituição Federal, em seu art. 22, inciso XXVII, atribui à União competência privativa para legislar sobre normas gerais de licitação e contratação administrativa. Trata-se de técnica de repartição normativa que preserva a unidade do sistema jurídico nacional em matéria de contratações públicas, assegurando parâmetros uniformes mínimos a todos os entes federativos.

Contudo, como bem apontam Edgar Guimarães e Ricardo Sampaio, “a grande questão que se apresenta é a conceituação clara e objetiva de normas gerais e normas específicas. Esta conceituação é imprescindível em face da necessidade de se fixar os limites legislativos conferidos pela Carta de 1988 às pessoas políticas acima nominadas”.^[1]

Segundo Adilson Abreu Dallari:

“É mais fácil chegar à norma geral pelo caminho inverso, dizendo o que não é norma geral. Não é norma geral aquela que corresponde a uma especificação, a um detalhamento. Portanto, norma geral é aquela que cuida de determinada matéria ampla. Norma geral é aquela que comporta uma aplicação uniforme pela União, Estado e Município; norma geral é aquela que não é completa em si mesma, mas exige uma complementação”.^[2]

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Adotada essa compreensão, entendemos que a disciplina de aspectos específicos, procedimentais ou de organização administrativa, desde que não desfigure o modelo estabelecido pela norma geral, insere-se na esfera de autonomia normativa dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Essa conclusão se alinha com o conceito de norma geral definido por Diogo de Figueiredo Moreira Neto, ao afirmar que normas gerais:

“(…) são declarações principiológicas que cabe à União editar, no uso de sua competência concorrente limitada, restrita ao estabelecimento de diretrizes nacionais sobre certos assuntos, que deverão ser respeitados pelos Estados-Membros na feitura de suas respectivas legislações, através de normas específicas e particularizantes que as detalharão, de modo que possam ser aplicadas, direta e imediatamente, a relações e situações concretas a que se destinam, em suas respectivos âmbitos políticos”.^[3]

Na medida em que a competência da União se restringe a editar normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, competindo aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios editar normas suplementares, a situação se assemelha a disciplina constitucional que trata da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24).

E, consoante estabelece o § 1º do art. 24 da Constituição Federal, “no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais”. E, de acordo com o § 2º do mesmo artigo, “a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados”.

Na prática, é o que ocorre com o assunto licitações e contratos administrativos. À União compete editar normas gerais. Aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios compete editar normas suplementares, complementares, portanto, às normas gerais.

Assim, no caso em exame, a questão central reside em verificar se a disciplina de hipóteses de atenuação e comutação de sanções constitui matéria integrante da norma geral – de competência privativa da União – ou se se trata de aspecto regulamentar e procedimental passível de complementação pelos entes federativos.

Para tanto, cumpre reconhecer que a Lei nº 14.133/2021 estabelece, de forma estruturada, o regime jurídico das sanções administrativas, definindo as espécies de sanção aplicáveis, os pressupostos gerais de incidência, os critérios para dosimetria, os parâmetros de proporcionalidade, e os efeitos jurídicos decorrentes da penalidade aplicada. Esse núcleo configura, inequivocamente, norma geral, pois estrutura o modelo sancionatório aplicável em âmbito nacional, garantindo uniformidade.

Todavia, a lei também contempla cláusulas abertas e diretrizes principiológicas – como proporcionalidade, razoabilidade, gravidade da infração, circunstâncias atenuantes e agravantes – cuja concretização demanda disciplina administrativa específica.

A definição de procedimentos internos para análise de circunstâncias atenuantes, critérios objetivos para comutação de penalidades ou parâmetros para eventual conversão de sanções, desde que não alterem a tipologia das sanções, os limites máximos e mínimos previstos em lei e os efeitos jurídicos definidos na norma geral, não implica modificação da estrutura do regime sancionatório, mas sim sua operacionalização.

Considerando como normas gerais aquelas que fixam princípios, diretrizes e estruturas fundamentais do sistema jurídico e como normas específicas ou suplementares aquelas que tratam de sua aplicação concreta, de acordo com as peculiaridades organizacionais de cada ente, no caso sob exame, entendemos que a criação de novas espécies de sanção ou a redefinição de seus efeitos configuraria evidente invasão de competência privativa da União, por alterar o modelo normativo nacional.

De outro giro, disciplinar hipóteses de atenuação e comutação com base nos princípios expressamente previstos na Lei nº 14.133/2021, de forma restrita à esfera procedimental ou à metodologia de dosimetria e atentando para os limites legais, no nosso juízo, caracteriza o exercício legítimo de competência suplementar.

A comutação, nesse contexto, não representa inovação no regime sancionatório, mas técnica de aplicação proporcional da penalidade, desde que preservada a hierarquia normativa e os efeitos previstos na lei federal.

Adotada essa compreensão, os Municípios detêm autonomia político-administrativa e competência para organizar sua administração, inclusive quanto à disciplina de procedimentos internos de apuração de infrações e aplicação de sanções administrativas.

O poder regulamentar permite a edição de atos normativos destinados a viabilizar a execução da lei, detalhando seus comandos sem extrapolá-los.

Assim, se o ato normativo municipal não criar nova penalidade, não suprimir sanção prevista em lei, não alterar prazos máximos ou limites quantitativos estabelecidos pela norma geral e não redefinir os efeitos jurídicos nacionais da sanção (como impedimentos de contratar), mas apenas estabelecer critérios objetivos para aferição de atenuantes ou procedimentos para eventual comutação dentro dos parâmetros legais, por exemplo, não vislumbramos afronta à competência privativa da União.

__________________________

[1] GUIMARÃES, Edgar e SAMPAIO, Ricardo. Dispensa e inexigibilidade de licitação: Aspectos jurídicos à luz da Lei nº 14.133/2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 15.

[2] DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos jurídicos da licitação. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1997. p. 20.

[3] Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Competência concorrente limitada – o problema da conceituação de normas gerais. RIL, 100:127.

 

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ZÊNITE, Equipe Técnica. Pode o Município editar ato normativo prevendo hipóteses de atenuação e comutação de sanções administrativas no âmbito da Lei nº 14.133/2021? Blog Zênite. 07 jul. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/pode-o-municipio-editar-ato-normativo-prevendo-hipoteses-de-atenuacao-e-comutacao-de-sancoes-administrativas-no-ambito-da-lei-no-14-133-2021/. Acesso em: dd mmm. aaaa.