Antes de ingressar no exame técnico dos dispositivos, convém assentar uma premissa que percorre todo o presente estudo e que, a nosso ver, ilumina a própria opção do legislador. Quem trabalha com direito administrativo não lida com fórmulas econômicas abstratas concebidas no isolamento dos gabinetes. Lida com a vida, com a saúde, com o emprego, com a dignidade, com pessoas, sobretudo. O contrato administrativo é apenas o instrumento. O seu resultado é um hospital que trata o câncer, uma escola que ensina, uma barragem que contém a cheia, um aparato de segurança pública que protege, uma estrada que liga regiões, movimenta a economia, dá emprego e dignidade. Por trás de cada objeto contratado há um interesse público substantivo, feito de bens que não se deixam reduzir à moeda.
Assentada essa premissa, de ressaltar que a disciplina das alterações dos contratos administrativos na Lei nº 14.133/2021 organiza-se, essencialmente, em dois dispositivos que não se confundem. O artigo 124 enuncia os tipos de alteração admitidos, distinguindo, no inciso I, as alterações unilaterais promovidas pela Administração, subdivididas em qualitativas, na alínea a, e quantitativas, na alínea b, e, no inciso II, as alterações que dependem de acordo entre as partes. O artigo 125, por sua vez, prescreve limite percentual, de 25% do valor inicial atualizado do contrato, e de 50% no caso de reforma de edifício ou de equipamento, para a hipótese do inciso I do caput do artigo 124, referindo-se, em sua literalidade, às alterações unilaterais quantitativas, ou seja, aos acréscimos e supressões sobre o objeto.
Atente-se que o artigo 124 indica os tipos de alteração e não estabelece limite algum de antemão. O artigo 125 fixa limite tendo em mira a alteração unilateral quantitativa, cujo conteúdo é o acréscimo ou supressão do objeto. Não há, na Lei nº 14.133/2021, qualquer outro dispositivo que prescreva limite expresso e específico para as alterações consensuais ou para as alterações qualitativas.
Essa constatação ganha relevo quando se compara a Lei nº 14.133/2021 com a revogada Lei nº 8.666/1993. O artigo 125 da lei atual é muito parecido com o revogado §1º do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993, que também tratava das alterações unilaterais quantitativas e estabelecia os mesmos percentuais de 25% e de 50%. Ocorre que a Lei nº 8.666/1993 continha, no §2º do artigo 65, dispositivo que determinava limites para as alterações quantitativas consensuais, especificamente para os acréscimos, sujeitando-os aos mesmos percentuais do §1º. Esse §2º do artigo 65 não foi reproduzido na Lei nº 14.133/2021, nem se encontra na nova lei qualquer dispositivo equivalente. O legislador houve por bem não fixar de antemão limites para as alterações consensuais nem para as alterações qualitativas.
A não previsão de limites para as alterações consensuais, quantitativas ou qualitativas, é uma das grandes novidades da Lei nº 14.133/2021 em comparação com a Lei nº 8.666/1993, e tem enorme repercussão prática, porque os limites do artigo 125 podem ser ultrapassados desde que o contratado concorde com a alteração pretendida, o que costuma acontecer. Goste-se ou não, deve-se respeitar a vontade do legislador externada de modo unívoco no texto legal. Se o legislador quisesse que os limites do artigo 125 servissem também para as alterações quantitativas consensuais e para as qualitativas, tê-lo-ia dito expressamente, como fizera no §2º do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993. Aplicar o limite do artigo 125 a alterações não abrangidas pelo dispositivo configuraria interpretação extensiva que se afasta dos lindes da legalidade, mesmo em sentido amplo.
A opção legislativa estampada no artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 é coerente com o prestígio conferido ao consensualismo na Administração Pública, um dos principais pilares da Administração Pública contemporânea, contemplado em diversas leis, inclusive na Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro, cujo artigo 26 autoriza a autoridade administrativa a celebrar compromisso com os interessados para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa. Trata-se do modelo da Administração Pública consensual, centrado na concertação de interesses públicos e privados, em que a Administração relativiza sua atuação unilateral em prol de solução dialogada, construída com os particulares, mais consentânea com o atendimento ao interesse público. Por coerência, faz todo o sentido que o legislador tenha livrado as alterações consensuais do limite pressuposto de 25%. Havendo consenso entre a Administração e o contratado, e havendo justificativa em interesse público, não há razão para proibir alterações contratuais mais amplas.
Vale enfatizar, desde já e para afastar leitura equivocada, que a inexistência de limite prévio em percentual fechado não equivale a liberdade arbitrária, nem sequer a ausência de balizas. Em conformidade com o caput do artigo 124 da Lei nº 14.133/2021, todas as alterações contratuais dependem das devidas justificativas. As alterações consensuais e as qualitativas podem ultrapassar o limite de 25%, porém não podem ser arbitrárias, devendo ser justificadas em interesse público e harmonizar-se com os princípios regentes do direito administrativo, como os da proporcionalidade, da vinculação ao edital, da economicidade e da isonomia. Não se defende, portanto, a inexistência de qualquer limite, mas a inexistência de teto numérico fixado de antemão, substituído por controle material mais denso. Esse ponto será retomado adiante, pois é decisivo para desfazer o legítimo receio, que anima o acórdão em exame, de que a ausência de teto legal conduza a abusos.
Nesse cenário, colhe-se precedente bastante positivo e acertado, deferente à legislação, do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, que reconheceu, de forma clara, que as alterações por acordo entre as partes não estão sujeitas a limitação percentual expressa em lei, condicionando-as à comprovação do interesse público e à vedação de acréscimo manifestamente desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado. O precedente tem o mérito de tutelar, a um só tempo, a competição e os terceiros que participaram do certame, sem recorrer a um teto numérico que a lei não previu:
No caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual a ser acrescido ou diminuído ao contrato, sendo possível a alteração das quantidades indispensáveis à consecução do objeto, desde que comprovado o interesse público e a necessidade da alteração para a eficiente execução contratual. O acréscimo, contudo, não pode ser manifestamente desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado, em respeito aos princípios do planejamento, da isonomia e da vinculação ao edital, cabendo à Administração comprovar, fundamentadamente, a vantajosidade da alteração em relação à realização de novo certame ou procedimento de contratação direta, observando os princípios e dispositivos contidos na Lei 14.133/2021. (TCE-MG, Pleno. Processo nº 1188209. Rel. Cons. Telmo Passareli, j. 6.8.2025)
A Corte de Minas Gerais compreendeu a novidade da Lei nº 14.133/2021 e conciliou duas exigências que não se excluem. De um lado, a ausência de teto percentual prévio para as alterações consensuais. De outro, o controle material da alteração pela via do interesse público, da proporcionalidade e da isonomia.
Impõe-se, antes de tudo, reconhecer o mérito e a seriedade do Acórdão 1753/2026, do Plenário do Tribunal de Contas da União. A Corte enfrentou tema de inegável complexidade, movida pela legítima preocupação de resguardar o interesse público e o erário diante de alterações contratuais expressivas. A crítica que se desenvolve a seguir não desconhece essa preocupação, que é compartilhada, e tampouco desmerece o cuidado técnico da deliberação. Ela se dirige, com o devido respeito, a pontos específicos da fundamentação, nos quais, a nosso ver, a interpretação adotada avançou além do que a atividade hermenêutica autoriza. A deliberação apoia-se, em síntese, em dois fundamentos centrais, que passam a ser examinados.
2.1. Primeiro fundamento: a extensão do limite do artigo 125 às alterações consensuais e os limites da interpretação sistemática
No item 25 do voto condutor, o Tribunal sustenta, em essência, que a Lei nº 14.133/2021 não teria previsto possibilidade de extrapolação dos limites legais, concluindo que o teto do artigo 125 se aplica também às alterações consensuais e qualitativas, por força de leitura sistemática dos artigos 5º, 125, 126 e 128. O acórdão confere à interpretação sistemática um alcance que ela não comporta.
A interpretação sistemática é método legítimo e necessário. Ela serve para integrar dispositivos, harmonizar sentidos e preencher a norma de coerência à luz do conjunto. O que ela não pode fazer é criar comando restritivo que o legislador deliberadamente não estabeleceu, sobretudo quando a supressão do comando foi consciente. Há diferença relevante entre integrar a lei e substituir a escolha legislativa por outra reputada mais conveniente. No primeiro caso, o intérprete serve à lei. No segundo, coloca-se acima dela. O sistema jurídico é instrumento de revelação do sentido da norma, não título para reintroduzir, por via hermenêutica, aquilo que a norma afastou.
O tema conecta-se ao amplo e atual debate sobre os limites do ativismo do controle e do Judiciário, e sobre até onde os órgãos de controle podem ir sob a invocação da atividade interpretativa. É reconhecido que a fronteira entre interpretar e legislar nem sempre é nítida, e que a doutrina diverge sobre onde traçá-la. Justamente por isso, essa fronteira exige contenção redobrada quando o resultado interpretativo é a criação de uma restrição a direito, a uma competência administrativa ou a uma faculdade que a lei conferiu. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em seus artigos 20 e 22, incorporados pela Lei nº 13.655/2018, sinaliza nessa direção, ao exigir que as decisões nas esferas administrativa e controladora considerem as consequências práticas e os obstáculos reais do gestor, em vez de decidir com base em valores jurídicos abstratos. O apelo genérico a princípios não deve servir de atalho para superar a opção expressa do legislador.
Aplicados esses parâmetros ao caso, entende-se, com a devida vênia, que a leitura adotada desbordou dos limites da interpretação sistemática. E aqui o argumento histórico é decisivo. A Lei nº 8.666/1993 continha, no §2º do artigo 65, comando expresso que estendia às alterações quantitativas consensuais, quanto aos acréscimos, o mesmo limite das unilaterais. Esse dispositivo existia, cumpria função específica e foi deliberadamente não reproduzido pela Lei nº 14.133/2021. Não se trata, portanto, de silêncio eloquente construído a partir do nada, mas de supressão consciente de um comando que antes existia. Quando o legislador, conhecendo a regra anterior, opta por não a repetir e não a substitui por equivalente, a conclusão hermeneuticamente mais sólida é a de que quis afastar a limitação, e não a de que a manteve implícita. Reintroduzir, por interpretação sistemática, um limite que a lei anterior previa em texto e que a lei nova retirou é, com todo o respeito, medida que reescreve a opção legislativa, e não que a integra.
Não se ignora que a leitura do Tribunal encontra respaldo em parcela da doutrina e em tradição consolidada sob a Lei nº 8.666/1993. O ponto que se sustenta é mais estreito. Por mais robusta que seja a construção sistemática, ela não pode prevalecer sobre a demonstração histórica de que o legislador, deliberadamente, suprimiu o comando restritivo. A deferência devida ao Tribunal não impede reconhecer que, nesse ponto específico, a fundamentação avançou sobre espaço reservado à conformação legislativa.
2.1.1. A recusa do argumento histórico pelo voto condutor e a contradição do critério adotado
Convém enfrentar, de modo direto, a objeção que o próprio voto condutor opõe ao argumento histórico. Nos itens 27 e 28, o relator sustenta que a Lei nº 14.133/2021 não se limitou a alterar pontualmente a legislação anterior, mas revogou por inteiro a Lei nº 8.666/1993, nos termos do artigo 193, razão pela qual não seria adequado interpretar a lei nova à luz da lei revogada, cabendo antes harmonizá-la com o próprio regramento superveniente. Só onde as disposições coincidissem, admite o voto, é que se manteriam, por analogia, as interpretações anteriores. Com todo o respeito, o raciocínio não se sustenta, e por quatro ordens de razões.
A primeira é que a revogação integral não neutraliza o argumento genético. O que se invoca não é a lei revogada como norma ainda vigente, mas o processo de formação da lei nova como elemento de revelação do seu sentido. Interpretar historicamente não é aplicar a lei velha, é perguntar o que o legislador, conhecendo o comando anterior, decidiu fazer com ele ao editar o comando novo. Aliás, o próprio acórdão, no item 17, convoca a lição de Carlos Maximiliano e arrola a hermenêutica histórica entre os métodos legítimos de interpretação, aquela que leva em conta o contexto de criação da norma e a intenção do legislador. O voto invoca o catálogo de Maximiliano e, na sequência, descarta justamente o método histórico quando ele conduz a resultado incômodo.
A segunda razão, e talvez a mais decisiva, é a contradição interna do próprio critério fixado no voto. O item 28 admite que, onde as disposições novas coincidem com as revogadas, mantêm-se as interpretações anteriores. Ora, o artigo 125 da Lei nº 14.133/2021 coincide quase à letra com o §1º do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993. O que não coincide, o único dispositivo que efetivamente não coincide, é exatamente o §2º do artigo 65, que não foi reproduzido. Pelo critério que o próprio relator estabeleceu, a conclusão haveria de ser a oposta da que se alcançou. A jurisprudência restritiva, construída historicamente sobre o §2º, não deveria ser transposta, porque o seu fundamento normativo não foi mantido. O voto aplica o seu próprio critério ao contrário.
A terceira razão é que o argumento da lei inteiramente nova prova demais. Se a revogação integral impedisse qualquer inferência a partir do cotejo entre as duas leis, seria ilegítimo todo o exercício comparativo que a instrução e o próprio voto realizam em outras passagens, a exemplo do item 29, em que o relator compara o artigo 125 com a antiga alínea b do inciso I do artigo 65 para sustentar que as alterações qualitativas também estariam abrangidas pelo limite. Não é coerente comparar as duas leis quando a comparação favorece a tese restritiva e recusar a comparação quando ela favorece a tese oposta. O método histórico, uma vez admitido, vale nas duas direções.
A quarta razão é que, uma vez admitido o cotejo entre os regimes, ele ganha força redobrada quando o resultado da leitura contrária é a criação de uma restrição a competência ou faculdade que a lei conferiu, hipótese em que, como já sinalizam os artigos 20 e 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a contenção do controlador deve ser máxima. Não se cria, por via hermenêutica, restrição que o legislador retirou do texto, ainda mais quando a supressão foi documentada e consciente.
2.2. Segundo fundamento: os limites como instrumento de prevenção de abusos e a resposta da proporcionalidade
Nos itens 19 a 24 do voto, o acórdão defende os limites aos aditivos sob o argumento de que seriam necessários para prevenir abusos, sobrepreços e desvios. A preocupação é procedente e merece acolhida. O histórico das contratações públicas brasileiras registra, de fato, o uso distorcido de aditivos como via de burla à competição. Reconhecer a legitimidade dessa preocupação, contudo, não conduz necessariamente à solução adotada, e há duas ordens de razões para tanto.
A primeira é de competência. Ao Tribunal de Contas cabe zelar pela fiel aplicação da Lei nº 14.133/2021, e ela, no ponto, não fixou limite às alterações consensuais. Ainda que se compartilhe o receio de abusos, a via constitucionalmente adequada para supri-lo não é a criação, pelo órgão de controle, de um teto que a lei não impôs, mas a provocação do legislador ou, no plano concreto, o exame rigoroso da motivação de cada alteração. O aplicador do direito pode, com toda a legitimidade, criticar a opção legislativa que reputa arriscada. O que não lhe compete é substituí-la pela solução que teria preferido. Admitir que o receio de abusos autoriza o controlador a criar limites ausentes na lei significaria, no fim das contas, deixar sem proteção qualquer opção legislativa desacompanhada de teto numérico, o que subverteria a relação entre lei e controle.
A segunda razão é substantiva, e talvez a mais importante. Reconhecer que os aditivos consensuais e os qualitativos podem ultrapassar 25% não significa admitir alterações livres, arbitrárias ou imotivadas. Ao contrário. O caput do artigo 124 exige que toda alteração seja justificada, e essa justificativa não é formalidade retórica, mas crivo material que ocupa o lugar do teto numérico, com vantagem. Toda alteração deve ser adequada, necessária e proporcional em sentido estrito, cabendo o ônus dessa demonstração à Administração.
Convém contextualizar o princípio da proporcionalidade, para evidenciar que ele não é filtro mais frouxo que o teto, mas mais exigente. A adequação indaga se a alteração é apta a promover o fim de interesse público a que se destina. A necessidade indaga se não há meio menos gravoso, igualmente eficaz, para alcançar o mesmo fim. A proporcionalidade em sentido estrito pondera se os benefícios da alteração superam os ônus por ela impostos, inclusive os ônus à competição e aos terceiros que disputaram o certame. Uma alteração que não passe por esses três exames é ilegítima, ainda que fique aquém dos 25%. Uma alteração que os satisfaça é legítima, ainda que os ultrapasse. O teto percentual, por sua rigidez, é instrumento mais tosco do que o controle qualificado que a proporcionalidade proporciona, porque reprova o legítimo pelo simples número e aprova o ilegítimo desde que abaixo da linha.
Não se desconhece a objeção, aliás já reconhecida em sede doutrinária, de que os princípios abrem margem à subjetividade e podem ser manipulados. A ressalva é pertinente e deve ser levada a sério. A resposta, porém, não está em abandonar a proporcionalidade em favor de um teto rígido, mas em exigir motivação consistente, amparada em pareceres técnicos e jurídicos, em preços compatíveis com o mercado e em demonstração objetiva do interesse público, tudo sujeito ao controle posterior do próprio Tribunal. O controle qualificado pela motivação é mais trabalhoso que a aplicação mecânica de um percentual, mas é o que a lei escolheu e o que melhor tutela o interesse público concreto.
A leitura da parte dispositiva do acórdão revela um dado que, a nosso ver, aproxima o resultado prático da correta compreensão da lei, ainda que por fundamentação diversa. No item 9.2.1, o Tribunal firma a regra de que as alterações, unilaterais ou consensuais, quantitativas ou qualitativas, sujeitam-se aos limites do artigo 125. No item 9.2.2, contudo, admite, em caráter excepcional, que as alterações consensuais ultrapassem esses limites, desde que atendidas condicionantes de ordem técnica, econômica e social. Transcrevem-se os comandos:
9.2. responder ao consulente, com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1993, que:
9.2.1. tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto – quanto as qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão -, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º e disposições dos arts. 126 e 128 da mesma lei, quanto à proibição de transfiguração do objeto contratado e à manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, respectivamente;
9.2.2. excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado;
A estrutura de regra e exceção não é, em si, um defeito, pois é técnica jurídica corriqueira. Convém, entretanto, notar uma tensão interna. Se o limite de 25% efetivamente se aplicasse, sem mais, às alterações consensuais, a própria Corte não teria como, por deliberação sua, autorizar que ele fosse ultrapassado. Ao fixar condicionantes para a superação, o item 9.2.2 admite, na prática, aquilo que a fundamentação do acórdão se opõe com toda a veemência, isto é, que as alterações consensuais ultrapassem os 25%. O ponto que se destaca é positivo. Pela parte dispositiva do acórdão, ao menos em tese, as alterações consensuais podem ultrapassar o limite, o que aproxima o resultado prático da leitura que se defende, embora por caminho argumentativo que, respeitosamente, se reputa equivocado na fundamentação.
O cotejo com a Decisão nº 215/1999, do mesmo Tribunal de Contas da União, é esclarecedor e revela evolução que merece registro elogioso. Sob a égide da Lei nº 8.666/1993, aquela decisão estabeleceu seis pressupostos cumulativos para que as alterações qualitativas consensuais ultrapassassem os limites do então §1º do artigo 65.
[…] nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: I – não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; II – não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; III – decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; IV – não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; V – ser necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; VI – demonstrar-se, na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra, que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência; […]. (TCU, Plenário. Decisão nº 215/1999. Rel. Min. José Antônio Barreto de Macedo, j. 12.05.1999)
Quando se comparam as condicionantes do item 9.2.2 do Acórdão 1753/2026 com os seis pressupostos da Decisão nº 215/1999, percebe-se sensível simplificação dos requisitos, que merece ser saudada. O requisito técnico do item (i) corresponde, em linhas gerais, ao antigo pressuposto II. O requisito econômico do item (ii) reproduz, com ajustes, o antigo pressuposto I, combinado com parte do VI. O requisito social do item (iii) recupera a ideia de antecipação de benefícios do antigo pressuposto V. A proibição de transfiguração, do antigo pressuposto IV, foi realocada para o item 9.2.1, por remissão ao artigo 126. O dado mais significativo da simplificação, contudo, é a não reprodução do antigo pressuposto III, o da superveniência.
Na Decisão nº 215/1999, exigia-se que a alteração fosse justificada em evento superveniente ao contrato. Essa exigência inviabilizava, na prática, quase todas as alterações pretendidas, porque elas normalmente se baseiam em defeitos de projeto, que não são fatos supervenientes, mas condições preexistentes à contratação. O resultado histórico era um impasse, pois a maior fonte real de aditivos, a falha de projeto, ficava de fora da exceção.
Ao não reproduzir a exigência de superveniência no rol do item 9.2.2, o Acórdão 1753/2026 deixou de condicionar a alteração à ocorrência de fato superveniente, o que confere maior flexibilidade à Administração e representa avanço louvável. Essa evolução harmoniza-se, aliás, com o §1º do artigo 124 da Lei nº 14.133/2021, que admite expressamente a alteração decorrente de falhas de projeto, limitando-se a determinar a apuração de responsabilidade do responsável técnico e a adoção de providências para o ressarcimento dos danos. Na prática, o entendimento que prevalecia até então, amparado na Decisão nº 215/1999, foi abrandado pelo Tribunal, o que se pode entender, em termos, como positivo. Reafirma-se, portanto, que o acórdão, embora se afaste da melhor leitura da lei na fundamentação, acerta ao afrouxar, no dispositivo, a mais deletéria das condicionantes históricas.
Entre as condicionantes do item 9.2.2, o requisito econômico, previsto no item (ii), merece exame detido, pois, tal como redigido, corre o risco de inviabilizar quase todos os aditivos de obra que pretende apenas condicionar. Reproduz-se, por clareza, o comando, em razão do qual a opção pelo aditivo e pela continuidade do contrato deve ser menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão, acrescidos dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável.
Note-se, com atenção, o que o dispositivo compara. De um lado, o custo do aditivo. De outro, um somatório composto por três parcelas, os encargos de rescisão, o custo da nova licitação e o custo de manutenção e vigilância no período. O dispositivo, tal como redigido, não inclui nesse somatório o custo do novo contrato que seria necessário para concluir a obra após a rescisão e outros custos e despesas que podem incidir no caso concreto, como perda de parte do objeto já executado. É precisamente essa ausência que compromete a exequibilidade do critério, como a conta a seguir demonstra de modo didático.
Tome-se um contrato de obra e um aditivo pretendido em montante superior ao teto de 25%. Para que o requisito econômico do acórdão fosse satisfeito, o somatório das três parcelas indicadas teria de superar o valor do aditivo. Examinem-se, então, as parcelas. A primeira é o custo da nova licitação. Ele é marginal quando comparado ao valor de uma obra. A Nota Técnica nº 1081/2017/CGPLAG/DG/SFC, da Controladoria-Geral da União, estimou o custo de um pregão eletrônico, com base em estudo da Fundação Instituto de Administração da Universidade de São Paulo, em valores da ordem de algumas dezenas de milhares de reais por procedimento. Ainda que a licitação de obra siga rito mais complexo e comporte custo superior, o montante permanece pequeno diante do valor de um contrato de obra de porte. A segunda parcela é o custo de manutenção e vigilância do canteiro durante o período de nova licitação, que corresponde a alguns meses de serviço e não altera de forma sensível a equação.
A terceira parcela, a mais relevante, é o encargo de rescisão, que costuma corresponder aos lucros cessantes somados aos custos de desmobilização. O lucro de empresas de engenharia já foi estimado pelo próprio Tribunal de Contas da União na ordem de 6,5%, e os custos de mobilização e desmobilização podem ser estimados em torno de 2%, ambos como referências gerais que variam conforme a composição de cada contrato. Ainda que se tome esses parâmetros de forma aproximada e se lhes some as parcelas marginais da licitação e da vigilância, o somatório das três parcelas do item (ii) dificilmente alcançaria um patamar expressivo do valor do contrato, não passaria de 10%. Do outro lado da comparação, o valor do aditivo é, por hipótese, superior a 25% do contrato.
O confronto evidencia o problema. De um lado, um somatório de parcelas que, em condições normais, não passa de 10%. De outro, o valor de um aditivo superior a 25%. Salvo em situação absolutamente excepcional, em que a margem de lucro do contratado aproxima-se de 25%, o somatório dos encargos de rescisão, do custo de nova licitação e do custo de vigilância jamais se aproximará do valor de um aditivo dessa magnitude. Tal como literalmente redigido, portanto, o requisito econômico é de satisfação praticamente impossível, porque exige que uma grandeza estruturalmente menor supere uma grandeza estruturalmente maior.
Pondera-se que o requisito econômico só faz pleno sentido, e só se torna exequível, se a comparação incluir, do lado da rescisão, também o custo do novo contrato necessário à conclusão da obra. Com efeito, a rescisão não faz a obra desaparecer. A obra ainda precisará ser concluída, e essa conclusão será contratada com terceiro, a preço que tende a igualar ou superar o do aditivo, seja pela perda de escala, seja pela remobilização, seja pelo prêmio de risco embutido na assunção de obra iniciada por outrem. A comparação economicamente coerente, portanto, é entre o custo total de conclusão pela via do aditivo e o custo total de conclusão pela via da rescisão seguida de nova contratação. Assim compreendido, o requisito deixa de ser barreira intransponível e passa a ser filtro razoável, que efetivamente afere a vantajosidade da continuidade.
Sugere-se, por isso, respeitosamente, que o Tribunal de Contas da União, em oportunidade futura, reveja a redação do item (ii), acrescendo ao somatório da alternativa o custo do novo contrato de conclusão, direto e indiretos. A ilustração numérica torna a proposta evidente. Considere-se contrato de R$ 100 milhões, com aditivo pretendido de R$ 30 milhões, e custos de rescisão, nova licitação e vigilância estimados em R$ 10 milhões. Pela redação atual, o requisito compara R$ 30 milhões, valor do aditivo, com R$ 10 milhões, somatório das três parcelas, e reprova o aditivo. Ocorre que essa comparação é incompleta, porque ignora que, após a rescisão, será preciso contratar a conclusão do remanescente. Incluído o custo do novo contrato de conclusão, a via da rescisão soma o valor desse contrato mais os R$ 10 milhões de encargos. Nesse cenário, a continuidade tende a ser mais vantajosa, e o requisito, aperfeiçoado e exequível, aprova o aditivo, em sintonia com os princípios da economicidade e da eficiência do artigo 5º da Lei nº 14.133/2021.
Vê-se, pois, que a crítica ao requisito econômico não é ao seu propósito, que é legítimo e se ancora na economicidade, mas à sua formulação atual, que, por não computar o custo da nova contratação, produz resultado oposto ao pretendido, chegando a induzir a Administração à decisão economicamente pior, a rescisão de contrato cuja continuidade seria mais barata.
Os tópicos anteriores demonstraram que a proporcionalidade é filtro mais exigente que o teto numérico e que o requisito econômico do item 9.2.2 do acórdão, tal como redigido, é de satisfação praticamente impossível enquanto não computar os custos da nova contratação de conclusão, diretos e indiretos. Corrigida a sua redação na direção proposta, o requisito econômico deixa de ser barreira intransponível e passa a ser filtro razoável. Ainda assim, mesmo aperfeiçoado, ele continua a reduzir a análise a uma dimensão apenas, a monetária. Há um plano que a aritmética, por mais bem construída que seja, estruturalmente não alcança, e é sobre ele que este tópico se detém.
A proporcionalidade em sentido estrito pondera se os benefícios da alteração superam os seus ônus. Sucede que os benefícios de uma alteração contratual na Administração Pública raramente se esgotam no que é mensurável em moeda. O requisito econômico do item (ii) capta a parcela monetizável dessa equação. O requisito social do item (iii), que exige demonstrar que a alteração antecipa os benefícios e o usufruto do objeto contratado, é o veículo por meio do qual entra na ponderação aquilo que a conta não mede, isto é, o interesse público substantivo, feito de vida, de saúde, de segurança, de educação e de dignidade. Por isso se sustenta, aqui, que o requisito social não deve ser tratado como mais um item de um rol rigidamente cumulativo, mas como critério preponderante, uma espécie de coringa apto a prevalecer sobre o requisito econômico na ponderação final, quando os bens em jogo assim o exigirem.
A tese se compreende melhor com um exemplo. Tome-se um contrato para a construção de um hospital destinado ao tratamento de câncer. Suponha-se que, aplicada a fórmula econômica do acórdão, a conta não feche, porque a soma dos encargos de rescisão, do custo da nova licitação e da vigilância, mesmo acrescida do custo do novo contrato de conclusão, ainda resulte inferior ao valor do aditivo pretendido. Pela leitura estritamente cumulativa dos requisitos, o aditivo seria reprovado, a obra ficaria paralisada e os doentes permaneceriam sem o tratamento adequado. Rescindido o contrato, é de projetar que a nova licitação e a nova contratação consumam meses, quando não anos, entre a instrução do certame, os eventuais recursos administrativos e judiciais, a remobilização de canteiro e a assunção de obra iniciada por terceiro. Durante todo esse tempo, o hospital não trata ninguém. Nenhuma fórmula econômica captura esse dado, e não captura por uma razão simples, que é a de que a vida e a saúde não têm preço. Multiplique-se o raciocínio para uma escola que deixa de educar, uma barragem que deixa de conter a cheia, um aparato de segurança pública que deixa de proteger, uma estrada que deixa de ligar. Em todos esses casos, quando se fala de Administração Pública, há aspectos imateriais que não podem ser desprezados e que devem prevalecer sobre uma conta rasa de valores.
Esse resultado não é apenas indesejável do ponto de vista prático, ele é juridicamente vedado. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, no artigo 20, incorporado pela Lei nº 13.655/2018, proíbe que, nas esferas administrativa, controladora e judicial, se decida com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. Rescindir o contrato de um hospital oncológico para satisfazer uma fórmula que compara apenas custos monetários é, precisamente, decidir com base em um valor abstrato, o da observância mecânica de um critério econômico, sem sopesar a consequência prática mais grave de todas, que é o doente sem tratamento. O artigo 21 reforça o ponto ao exigir que a decisão que decrete a invalidação indique expressamente as suas consequências. E o artigo 22 determina que se considerem os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo. O consequencialismo da LINDB, portanto, não é adorno retórico, é comando normativo que impõe ao controlador incorporar o intangível à sua ponderação.
Daí a conclusão que se propõe. Em determinadas circunstâncias, o aditivo consensual deve ser firmado ainda que os custos da rescisão e da nova contratação, diretos e indiretos, não superem o valor do aditivo, quando o sacrifício imposto ao interesse público imaterial for desproporcional ao ganho monetário obtido com a rescisão. Ler os três requisitos do item 9.2.2 como rigidamente cumulativos reproduz o mesmo defeito do teto percentual que o próprio acórdão pretendeu superar no dispositivo, porque permite que a aritmética vete um aditivo que o interesse público substantivo reclama. A proporcionalidade autêntica não cumula requisitos de forma mecânica, ela os pondera, e nessa ponderação o requisito social há de preponderar sempre que estiverem em causa bens que a moeda não mede. Aqui reside, aliás, a explicação mais profunda da opção legislativa examinada na seção 1. Se o legislador tivesse mantido um teto fechado, ou se os requisitos operassem como travas cumulativas insuperáveis, o interesse público ficaria refém de um percentual arbitrário ou de uma conta incompleta. Ao abrir espaço para a justificação material, o legislador quis exatamente que o intangível pudesse pesar.
Não se ignora a objeção de que a preponderância do requisito social abriria caminho para o arbítrio. A ressalva é pertinente e já foi enfrentada, em outra chave, no tópico sobre a proporcionalidade. A resposta é a mesma. O que legitima a superação do critério econômico não é a mera invocação genérica do interesse público, mas a demonstração concreta, motivada e amparada em elementos técnicos, de que o bem tutelado é real, atual e premente, e de que a paralisação decorrente da rescisão imporia sacrifício desproporcional. Preponderância não é dispensa de ônus argumentativo, é reconhecimento de que, satisfeito esse ônus, o intangível prevalece. Tudo sujeito ao controle posterior do próprio Tribunal, que poderá, no caso concreto, aferir se a invocação do interesse imaterial foi consistente ou se serviu de pretexto.
Há um aspecto sensível que o debate sobre limites costuma ignorar e que merece ser nomeado, o que se pode designar como requisito moral da alteração contratual. A questão é conhecida de quem milita na área. Muitos licitantes mergulham no preço, vencem o certame com propostas de exequibilidade duvidosa e, depois, tentam recompor a margem por meio de aditivos. Esse comportamento se apoia em uma fragilidade estrutural do nosso sistema, que é centrado no menor preço e dotado de controles ainda tímidos sobre a exequibilidade das propostas. Quando esses filtros falham, a proposta artificialmente baixa vence, e o aditivo posterior converte-se no expediente por meio do qual o preço real, sonegado no certame, é finalmente cobrado da Administração.
Esse comportamento desacredita os contratos administrativos e viola, a um só tempo, a isonomia e a vinculação ao edital, porque premia quem ofertou preço inexequível em detrimento de quem precificou com honestidade e, por isso mesmo, perdeu a disputa. O licitante de boa-fé, que apresentou proposta séria e compatível com o custo real da execução, é derrotado por quem apostou no aditivo futuro, e essa inversão corrói a confiança no próprio instrumento licitatório. Daí a pertinência de submeter o mérito do aditivo a um crivo que se pode chamar de moral, no qual a Administração e o controle investigam, com seriedade, se a alteração pretendida não é o instrumento de resgate de uma proposta deliberadamente subestimada. O aditivo que apenas recompõe a margem de quem atuou de má-fé deve ser recusado, em atenção aos princípios da moralidade, da probidade administrativa e da boa-fé objetiva, todos inscritos no artigo 5º da Lei nº 14.133/2021. Prestigiar o oportunista é o contrário de tutelar o interesse público.
O ponto decisivo, contudo, e que interessa de perto à tese central deste estudo, é que os 25% não resolvem esse problema. O teto percentual não distingue o aditivo legítimo do aditivo oportunista. Reprova ambos pelo número, quando ultrapassam a linha, e libera ambos, quando ficam abaixo dela. O licitante de má-fé opera dentro dos 25% com facilidade, de modo que o teto sequer o alcança, ao passo que atinge em cheio o aditivo necessário e honesto que supere o percentual por razões legítimas. Tampouco resolvem o problema requisitos que, a pretexto de coibir o abuso, terminam por sacrificar o interesse público, como o requisito econômico mal formulado criticado na seção 4, ou a própria trava rígida, porque essas travas incidem sobre o aditivo indispensável e não sobre o oportunismo que dizem combater. O teto é, ao mesmo tempo, permissivo com quem deveria coibir e severo com quem deveria proteger.
A única solução eficaz é a análise concreta de cada caso e das respectivas justificativas. É no exame material da alteração, da sua causa, da compatibilidade dos preços com o mercado, da conduta do contratado ao longo da execução e da relação entre o aditivo pretendido e a proposta originalmente ofertada, que se separa o aditivo legítimo do aditivo que apenas resgata um preço fictício. Esse exame concreto é, exatamente, o regime que o legislador escolheu ao substituir o teto fechado pela motivação e pela proporcionalidade. Prestigiar a vontade do legislador, também aqui, é o caminho mais protetivo do interesse público, e não o menos. Percebe-se, então, a simetria que fecha o argumento deste estudo. O mesmo regime de justificação e proporcionalidade que, no tópico anterior, permite acolher o aditivo quando o intangível o reclama, serve, neste tópico, para repelir o aditivo quando o oportunismo o move. A motivação robusta é filtro de mão dupla, coisa que um percentual rígido jamais poderá ser, porque um número não distingue intenções, não pondera bens imateriais e não investiga a boa-fé. Só o faz o controle qualificado pela análise do caso concreto.
O Acórdão 1753/2026 é fruto de preocupação legítima do Tribunal de Contas da União com o interesse público e com a higidez das contratações. A crítica aqui desenvolvida dirige-se a pontos delimitados. O primeiro é a extensão, por interpretação sistemática, do limite do artigo 125 às alterações consensuais, quando o argumento histórico da supressão do §2º do artigo 65 da Lei nº 8.666/1993 indica que o legislador deliberadamente afastou essa limitação, de modo que reintroduzi-la avança sobre espaço reservado à conformação legislativa. A recusa do argumento histórico pelo voto condutor, ademais, esbarra em contradição interna, porque o próprio critério fixado no acórdão, de manter as interpretações anteriores apenas onde as disposições coincidem, conduziria à conclusão oposta, já que o único dispositivo que não coincide é exatamente o §2º suprimido. O segundo é a redação do requisito econômico do item 9.2.2, que, por não computar os custos diretos e indiretos da nova contratação, torna-se de satisfação praticamente impossível e merece o aperfeiçoamento sugerido.
A esses acresce a tese central deste estudo, a de que o requisito social há de operar como critério preponderante na ponderação, porque o interesse público, na Administração Pública, é feito de bens imateriais que uma fórmula econômica não mede e que o consequencialismo da Lei de Introdução às Normas do Direito brasileiro impõe considerar. Em determinadas circunstâncias, o aditivo consensual deve ser firmado ainda que a conta monetária não o justifique, quando o sacrifício ao interesse público substantivo for desproporcional ao ganho obtido com a rescisão. Para o interesse público, o intangível não pode ser menosprezado. E a mesma análise concreta que permite acolher o aditivo quando o intangível o reclama serve para repeli-lo quando o oportunismo o move, no que se convencionou aqui chamar de requisito moral, pois nem o teto de 25% nem requisitos que sacrificam o interesse público resolvem a captura do contrato por propostas inexequíveis, tarefa que só o exame material do caso concreto cumpre, exatamente como quis o legislador.
Convém situar a decisão em perspectiva mais ampla. O mesmo Tribunal de Contas da União tem sido protagonista do avanço do consensualismo no controle externo, notadamente por meio da Secex Consenso, secretaria especializada em soluções consensuais, e das sucessivas atualizações de seu marco normativo. Por essa via, a Corte tem homologado remodelagens de contratos de concessão e de parcerias público-privadas de grande vulto, com investimentos expressivos, sem se ater a amarras percentuais rígidas. Reconhece-se que esses arranjos correm sob regime próprio e sob supervisão estruturada, o que os distingue dos aditivos comuns dos artigos 124 e 125. Ainda assim, a experiência demonstra que consensualismo e controle não são incompatíveis, e que é possível admitir alterações amplas sem abrir mão da fiscalização, desde que ancoradas em motivação robusta. É essa mesma lógica que se pede seja estendida, com os devidos ajustes de regime, às alterações consensuais regidas pela Lei nº 14.133/2021.
Reafirma-se, ainda, que o requisito econômico, na redação atual, tende a inviabilizar os aditivos. Enquanto se comparar o valor de um aditivo superior a 25% apenas com os encargos de rescisão, o custo de nova licitação e o custo de vigilância, sem computar os custos diretos e indiretos da nova contratação, a conta não fechará em condições normais de mercado, e a exceção que o dispositivo pretende abrir permanecerá, na prática, fechada. Daí a importância do aperfeiçoamento proposto.
As consequências práticas do tema não são desprezíveis. O País convive com estoque expressivo de obras públicas paralisadas, fenômeno reiteradamente diagnosticado pelos próprios órgãos de controle. Conforme os dados mais atualizados do Painel de Obras Paralisadas do Tribunal de Contas da União, datados de abril de 2025, de um total de 22.607 obras monitoradas, 11.469, mais da metade, estão paralisadas. Entre as causas apontadas figuram, ao lado de restrições orçamentárias, deficiências de projeto e problemas de execução, também os impasses relativos aos limites dos aditivos. Na medida em que esses impasses contribuírem para a paralisação, um entendimento excessivamente restritivo tende a perpetuá-la, com prejuízo ao interesse público que a fiscalização busca proteger, pois obra paralisada é recurso público imobilizado sem contrapartida social.
A Lei nº 14.133/2021 fez uma aposta na maturidade da Administração, ao substituir, nas alterações consensuais e qualitativas, o teto rígido por um regime de justificação e proporcionalidade. Essa aposta é uma opção de política legislativa que merece ser honrada pelo intérprete, e não antecipadamente frustrada. O caminho mais promissor não é o da desconfiança generalizada, que apenas desloca do gestor para o controlador o risco de erro, sem eliminá-lo, mas o do controle qualificado pela motivação, pela proporcionalidade e pela responsabilização dos agentes que efetivamente abusarem. Vale, para encerrar, lembrando Hemingway, que a melhor maneira de descobrir se se pode confiar em alguém é confiar nele.
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