O art. 60 da Lei nº 4.320/64 traz a previsão de “é vedada a realização de despesa sem prévio empenho”. A vedação legal é peremptória, e não incomumente, é interpretada de uma forma que torna irrealista sua aplicação prática.

É fundamental considerar, ao analisar as questões aqui postas, que a Lei nº 4.320/64 é de 17 de março de 1964: são mais de sessenta anos de vigência, com relativamente poucas mudanças, e um acumulado de anacronismos com uma realidade da Administração Pública que é, hoje, muito mais ágil, digital e transparente.

Para oferecer uma interpretação que seja mais adequada aos tempos atuais do referido dispositivo, precisamos responder a três perguntas: O que é despesa? O que é empenho?  E por que é importante que ele seja prévio à despesa? Para tanto, a lei usa a expressão despesa com quatro significados diversos:

a) Na dimensão de gestão administrativa, embora apareça de maneira mais escassa na lei, a expressão despesa deve ser lida como sinônimo de encargo, isto é de obrigação a ser adimplida pela Administração.

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b) Na dimensão de gestão orçamentária, despesa é sinônimo de rubrica orçamentária destinada a despesa;

c) Na dimensão de gestão financeira, a expressão despesa é utilizada como sinônimo de dispêndio, isto é, de saída de recursos do caixa da entidade pública;

d) Na dimensão de contábil, a expressão é utilizada para guiar o registro contábil de fluxo de caixa ou de operações patrimoniais públicas, devendo ser lida como registro a conta de despesa de modo a dar transparência e regularidade contábil ao emprego de recursos públicos.

O empenho, no contexto normativo brasileiro, é “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”. Aqui temos mais um dispositivo com redação claramente imprecisa, na medida em que manifesta ideia de que existem efeitos jurídicos do ato de empenhar que sejam relacionados com o universo obrigacional no qual a Administração se insere.

Entretanto, a redação legal que conceitua o empenho apenas faz sentido se observada como um mecanismo de comunicação entre as limitações inerentes à execução orçamentária e suas consequências na execução financeira do orçamento. O que o dispositivo quer dizer, em verdade, é que “o empenho é o procedimento administrativo, orçamentário e contábil, mediante o qual se registra a utilização de parte do crédito orçamentário para realização de determinada despesa”.

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