A evolução do regime jurídico das contratações públicas promovida pela Lei nº 14.133/2021 representa uma mudança paradigmática na forma como a Administração Pública brasileira passou a estruturar a gestão de riscos nas licitações e contratos administrativos.

Nesse contexto, o recente Acórdão nº 1128/2026 do Plenário do Tribunal de Contas da União representa um dos mais importantes precedentes já produzidos acerca da finalidade, da natureza jurídica e da operacionalização da garantia de proposta prevista no art. 58 da Nova Lei de Licitações, especialmente ao reconhecer, de forma extremamente madura, consequencialista e refinada, que a efetividade desse instituto depende necessariamente de sua apresentação prévia à fase competitiva de lances.

O precedente analisado pelo TCU surgiu a partir de controvérsia instaurada em concorrência eletrônica promovida pelo Município de Aratuípe/BA, na qual o edital exigia a apresentação da garantia de proposta como requisito de pré-habilitação, vinculando-a ao próprio cadastramento da proposta no sistema eletrônico.

A importância do precedente vai muito além da discussão meramente procedimental sobre o momento de apresentação da garantia. O que o Tribunal efetivamente enfrentou foi uma das maiores distorções produzidas pelo atual modelo de licitações eletrônicas submetidas ao modo de disputa aberto e pela habilitação posterior à fase competitiva. A sistemática contemporânea – marcada pela extrema facilidade de participação, pela dinâmica de lances sucessivos e pela habilitação apenas posterior à disputa – ampliou significativamente a competitividade formal dos certames, mas também passou a favorecer o ingresso massivo de empresas sem efetiva capacidade técnica, operacional ou econômico-financeira compatível com o objeto licitado, além de participantes que apresentam propostas sem qualquer comprometimento real com sua manutenção ou com futura contratação.

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O acórdão do TCU demonstra compreensão prática das consequências desse modelo sobre a eficiência administrativa. Tornaram-se recorrentes situações em que o licitante provisoriamente vencedor não consegue comprovar habilitação, abandona o certame, recusa-se a assinar o contrato ou simplesmente apresenta proposta inexequível que não honra, sem qualquer consequência material relevante. O resultado é conhecido pela Administração Pública: reabertura de fases procedimentais, convocação sucessiva de remanescentes, aumento de litigiosidade, prolongamento das sessões públicas, elevação dos custos de transação e atraso na satisfação do interesse público. Foi exatamente diante desse cenário que o Tribunal reconheceu a garantia de proposta como importante mecanismo contemporâneo de mitigação de riscos e racionalização procedimental.

O TCU reconhece que a Nova Lei de Licitações não tratou a garantia de proposta como simples documento acessório ou formalidade burocrática, mas como instrumento estruturante da política legislativa de gestão de riscos nas contratações públicas. O próprio acórdão ressalta que a Lei nº 14.133/2021 instituiu um verdadeiro sistema de garantias distribuído ao longo de todo o ciclo contratual, contemplando garantias de proposta, garantias adicionais de exequibilidade, garantias de execução, garantias para pagamentos antecipados e garantias patrimoniais específicas, todas com funções próprias e integradas à lógica contemporânea de proteção do interesse público.

O ponto central do precedente reside na interpretação conferida pelo TCU ao art. 58 da Lei nº 14.133/2021. O Tribunal corretamente identificou que a norma estabelece dois comandos fundamentais: a garantia pode ser exigida “no momento da apresentação da proposta” e possui natureza de “requisito de pré-habilitação”. A conjugação desses comandos levou o TCU à conclusão – jurídica e conceitualmente irretocável – de que a garantia deve existir desde o ingresso do licitante na disputa, funcionando como condição prévia para participação válida na fase competitiva.

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