Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:
“A dúvida da Administração versa sobre a análise a ser feita em torno das exigências de qualificação econômico-financeira a serem atendidas por licitante que se apresenta enquanto microempreendedor individual, cuja constituição se deu em 01/02/2025. No caso, a questão reside em saber sobre o dever de apresentar ou não os balanços patrimoniais relativos aos dois últimos exercícios financeiros.”
ORIENTAÇÃO ZÊNITE
De início, interessante pontuar que, em matéria de qualificação econômico-financeira, a Lei nº 14.133/2021 implementou poucas e pontuais alterações, sendo que uma delas envolve justamente a exigência do balanço patrimonial relativo aos dois últimos exercícios sociais, tal como estabelece seu art. 69, inciso I:
“Art. 69. A habilitação econômico-financeira visa a demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as obrigações decorrentes do futuro contrato, devendo ser comprovada de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos previstos no edital, devidamente justificados no processo licitatório, e será restrita à apresentação da seguinte documentação:
I – balanço patrimonial, demonstração de resultado de exercício e demais demonstrações contábeis dos 2 (dois) últimos exercícios sociais;”
Ao indicar a exigibilidade da apresentação dos balanços relativos aos dois últimos exercícios sociais, a Lei deve ser interpretada para ter seu alcance sobre os balanços já exigíveis e apresentados na forma da lei.
Além disso, é preciso ter em vista que a Lei não autoriza os gestores a demandarem até dois balanços, o que lhes permitiria, em determinados casos, exigir apenas um deles. Essa não é a leitura que pode ser extraída da disposição. Antes disso, com o objetivo de fortalecer um pouco mais os exames de qualificação econômico-financeira, visando a suprimir certa fragilidade evidenciada no regime anterior, o legislador definiu que a exigência, quando demandada dos licitantes, deve necessariamente abranger os balanços relativos aos dois últimos exercícios sociais.
A respeito da exigência das demonstrações contábeis dos dois últimos exercícios, comenta Marçal Justen Filho:
“A apresentação da documentação contábil pertinente aos dois últimos exercícios sociais destina-se a identificar a evolução da situação do licitante e identificar desvios, usualmente referidos como ‘maquiagem do balanço’.
(…)
A exigência destina-se a permitir o cotejo entre a documentação contábil atinente aos dois exercícios. A continuidade dos lançamentos contábeis inviabiliza a desconformidade entre as informações constantes das demonstrações pertinentes ao último exercício relativamente àquelas do exercício pretérito.”1
Confira também as considerações de Caroline Marinho Boaventura Santos:
“Ao que parece, ao ampliar a sobredita exigência para os dois últimos exercícios sociais, pretendeu o legislador conferir à Administração um panorama mais fidedigno, que possa lhe proporcionar mais condições de avaliar a real situação da empresa, a partir dos acontecimentos que levaram à situação apurada ao final do último exercício social e que eventualmente possam ter alterado sua capacidade econômico-financeira (para mais ou para menos) nesse período.”2
Sob essa perspectiva, quando justificada a exigência de apresentação de balanço patrimonial para fins de aferição da qualificação econômico-financeira, é preciso que os licitantes cumpram com tal condição sob pena de serem inabilitados.
Tal assertiva parte da premissa de que, ao exigir este requisito habilitatório, a Administração ponderou a sua necessidade em vista da demanda a ser contratada, considerando o teor do art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, do qual se extrai a máxima de que, nos procedimentos licitatórios, somente poderão ser estabelecidas exigências reputadas mínimas e indispensáveis para comprovar a capacidade do particular para executar de modo satisfatório os encargos decorrentes da contratação licitada.
Sobre o assunto, interessa novamente trazer à colação as lições de Marçal Justen Filho, quando comenta o art. 62 da Lei nº 14.133/2021:
“Ao elaborar o ato convocatório, a Administração deverá avaliar a complexidade da futura contratação e estabelecer, como derivação, os requisitos de habilitação (e as condições de participação em sentido restrito).
Essa margem de discricionariedade está delimitada não apenas pela Lei nº 14.133/2021 como também pela própria Constituição. Existe um mandamento constitucional, no já referido art. 37. inc. XXI, da CF/88. A Constituição não admite exigências que superem ao mínimo necessário para assegurar a obtenção pela Administração de uma prestação de qualidade adequada.”3
A racionalidade acima é reforçada no caput do art. 69 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual:
“A habilitação econômico-financeira visa a demonstrar a aptidão econômica do licitante para cumprir as obrigações decorrentes do futuro contrato, devendo ser comprovada de forma objetiva, por coeficientes e índices econômicos previstos no edital, devidamente justificados no processo licitatório, e será restrita à apresentação da seguinte documentação:[…]”.
Desse modo, quando a Administração, com o auxílio técnico do setor de Contabilidade, estabelece no edital da licitação quais são os requisitos estritamente necessários para garantir a escorreita execução do objeto almejado, apresentando as devidas justificativas sobre a escolha, cumprirá aos licitantes a sua comprovação, sob pena de serem inabilitados.
Em princípio, esta assertiva não se afasta nos casos em que os licitantes assumem a condição de microempresa, empresa de pequeno porte ou microempreendedor individual.
Isso porque, ainda que possa haver polêmica em torno da exigibilidade de balanço patrimonial das pequenas empresas nas licitações, verifica-se uma tendência na exigência das condições de qualificação econômico-financeira de todas as licitantes quando houver motivação para a análise correspondente.4
A questão é que, no caso, a legislação do Estado do Maranhão estabelece um limite em relação ao assunto.
A Lei nº 10.403/2015, que regulamenta o tratamento diferenciado e simplificado para ME, EPP, e MEI nas licitações no âmbito da Administração Pública Estadual, estabelece o seguinte:
“Art. 13. Nas licitações destinadas a participação exclusiva de Microempresas – ME, Empresas de Pequeno Porte – EPP e Microempreendedores Individuais – MEI, não será exigida apresentação de balanço patrimonial do último exercício social, para fins de habilitação.” (Destacamos.)
Do dispositivo acima infere-se que, nos casos em que a licitação for voltada à disputa exclusiva entre pequenas empresas, será afastada a exigência do balanço patrimonial.
Com isso, seria possível entender que o edital de licitação enviado pela Consulente, que compreende um pregão eletrônico com participação exclusiva de Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, nos termos da Lei Complementar nº 123/2006, não poderia ter fixado as exigências de “balanço patrimonial e demonstrações contábeis dos 02 (dois) últimos exercícios social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação financeira da licitante” ou, em caso de empresas criadas no exercício financeiro da licitação, a apresentação de “demonstrativos contábeis pelo balanço de abertura”.
Assim, considerando o disposto na Lei Estadual nº 10.403/2015, seria possível entender como ilegais as disposições acima, constantes do edital do pregão a que se refere a Consulente.
Contudo, conforme apontado inicialmente, a questão envolvendo a exigência de balanços patrimoniais de pequenas empresas é polêmica e a tendência segue no sentido de que será legítima essa condição habilitatória quando a Administração estiver diante de circunstâncias que demandem a análise da qualificação econômico-financeira dos licitantes para assegurar a boa execução do futuro contrato.
Partindo-se do alinhamento de que a exigibilidade de balanço patrimonial do MEI e das ME’s/EPP’s está diretamente relacionada à indispensabilidade da avaliação desse aspecto para garantir o sucesso da futura contratação, e, portanto, se trata de exigência pautada na própria Constituição da República, nos termos apontados acima, tem-se como adequada a imposição motivada da condição descrita acima.
Sobre o assunto, veja-se o entendimento do Tribunal de Contas da União, citado como referência:
Acórdão nº 133/2022 – Plenário
“Licitação. Qualificação econômico-financeira.
Exigência. Balanço patrimonial. Microempreendedor individual.
Para participação em licitação regida pela Lei 8.666/1993, o microempreendedor individual (MEI) deve apresentar, quando exigido para fins de qualificação econômico-financeira, o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis do último exercício social (art. 31, inciso I, da Lei 8.666/1993), ainda que dispensado da elaboração do referido balanço pelo Código Civil (art. 1.179, § 2º, da Lei 10.406/2002).”
“O TCU deu ciência ao órgão de que para participação em licitação pública, regida pela Lei 14.133/2021, o microempreendedor individual (MEI), “mesmo que esteja dispensado da elaboração do balanço patrimonial, deverá apresentar, quando exigido para fins de comprovação de sua boa situação financeira, o referido balanço e as demonstrações contábeis do último exercício social, exceto nas hipóteses previstas pelo art. 70, inciso III, da Lei 14.133/2021.” (Grifamos.) (TCU, Acórdão nº 2.586/2024, do Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz, j. em 04.12.2024.)
Diante do contexto acima e da existência de justificativa para a análise da saúde financeira das ME’s, EPP’s e MEI’s por meio do balanço patrimonial, cumprirá aos licitantes comprovarem tal condição.
E, nesse tocante, deve-se observar o que estabelece a Lei nº 14.133/21, a qual afasta a exigibilidade dos balanços relativos aos dois últimos exercícios quando se tratar de empresa constituída no exercício da licitação e de empresa constituída há menos de dois anos:
“Art. 65. As condições de habilitação serão definidas no edital.
§ 1º As empresas criadas no exercício financeiro da licitação deverão atender a todas as exigências da habilitação e ficarão autorizadas a substituir os demonstrativos contábeis pelo balanço de abertura.
[…]
Art. 69 […]
§ 6º Os documentos referidos no inciso I do caput deste artigo limitar-se-ão ao último exercício no caso de a pessoa jurídica ter sido constituída há menos de 2 (dois) anos.” (Destacamos.)
Ao tratar da empresa constituída há menos de dois anos, a Lei prevê expressamente que a exigência do balanço patrimonial se limitará àquele relativo ao último exercício.
De outro lado, quando autoriza a apresentação do balanço de abertura, a Lei se refere às empresas constituídas no exercício da licitação, tal como no caso descrito pela Consulente, em que o MEI foi constituído em fevereiro do corrente ano.
Assim, será possível a apresentação do documento constitutivo ou de balanço intermediário, desde que haja previsão legal ou no contrato social.
Neste sentido, a doutrina de Joel de Menezes Niebuhr:
“As empresas recém-constituídas, que não completaram um exercício social e, pois, não dispõem de balanço, devem apresentar documento que comprove sua situação econômico-financeira. Elas devem apresentar o documento constitutivo, se ele for o suficiente para retratar a sua posição econômico-financeira, ou balanço intermediário, devidamente registrado.”5
CONCLUSÕES OBJETIVAS
Diante do exposto, conclui-se que a temática em torno da exigibilidade de balanço patrimonial de ME, EPP e MEI pode ensejar polêmica, especialmente em vista das disposições da Lei Estadual nº 10.403/2015, que afasta essa condição nos casos de licitações exclusivas.
Considerando que, no caso, se trata de pregão para disputa exclusiva entre ME, EPP e MEI, seria possível entender que a exigência de balanço seria ilegal, e, portanto, o certame estaria eivado de vício de legalidade.
Contudo, pautando-se na compreensão de que as condições de habilitação serão legítimas quando forem quesitos mínimos e indispensáveis para assegurar a escorreita execução do futuro contrato, possível entender como adequada a disposição editalícia que motivadamente estabelece a apresentação do balanço no pregão a que se refere a Consulente.
Nesse cenário, a regra da apresentação dos dois últimos balanços poderá ser afastada nos casos de empresas constituídas no ano da licitação, hipótese em que será admitida a apresentação do balanço de abertura. Veja-se que a licitante não está dispensada da comprovação da sua saúde financeira, mas sim de apresentar os dois últimos balanços, devendo juntar o balanço de abertura.
Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.
NOTAS E REFERÊNCIAS
1 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei nº 14.133/21. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021. p. 884.
2 Tratado da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos: Lei 14133/21. Comentada por Advogados Públicos/organizador Leandro Sarai – São Paulo: Editora JusPodivm, 2021. p. 810.
3 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratações administrativas: Lei. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 777.
4 Este é o entendimento da Consultoria Zênite, disponível na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos – ILC nº 160, jun/2007, p. 613, seção “Perguntas e Respostas”.
No mesmo sentido, confira o entendimento de Jessé Torres Pereira Junior e Marinês Restelatto Dotti, no texto “Tratamento diferenciado às microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contratações públicas, segundo as cláusulas gerais e os conceitos jurídicos indeterminados acolhidos na Lei Complementar nº 123/06 e no Decreto Federal nº 6.204/07”:
“A Lei Complementar n.º 123/06 não dispensou as microempresas e empresas de pequeno porte da apresentação de qualquer documento de habilitação previsto na Lei Geral de Licitações ou nos diplomas que tratam do pregão (Lei n.º 10.520/02 e Decreto n.º 5.540/05). Apenas concedeu-lhes o direito de regularizar a situação fiscal acaso sujeita a restrição por ocasião da conferência dos documentos exigidos no instrumento convocatório. Por esta razão, as microempresas e empresas de pequeno porte que pretendam participar de licitações promovidas pelos órgãos públicos, em que se tenha exigido, como requisito de qualificação econômico-financeira, a apresentação de balanço patrimonial, nos moldes previstos pelo art. 31, I, da Lei n.° 8.666/93, deverão elaborá-lo e apresentá-lo, ainda que somente para atender a essa finalidade específica, sob pena de inabilitação. O fato de determinadas categorias empresariais gozarem de regime jurídico fiscal-civil específico não as libera de elaborar e apresentar o balanço patrimonial para fins de participação em licitação, restando indispensável, portanto, que assim o façam, se exigido no ato convocatório. Segue-se que a empresa de pequeno porte ou microempresa que deixar de apresentar o balanço patrimonial e as demonstrações contábeis, exigidos no ato convocatório nos termos do art. 31, I, da Lei n.° 8.666/93, deverá ser inabilitada, com fulcro no princípio da vinculação ao instrumento convocatório, inserto no art. 3.º, caput, combinado com o art. 41, caput, da mesma Lei”. (Disponível em: https://revistaagu.agu.gov.br/index.php/AGU/article/view/338.)
Confira também a lição de Marçal Justen Filho sobre o tema:
“Ora, o artigo 1.179 do Código Civil (Lei nº 10.406) previu, no seu parágrafo 2º, que o pequeno empresário estaria dispensado da exigência de seguir um sistema de contabilidade. A partir dessa disposição, alguém poderia argumentar que as ME e EPP estariam dispensadas também de apresentar documentação contábil em licitações. Essa interpretação se afigura descabida, eis que a LC nº 123 não facultou a dispensa de documentação (especialmente contábil) para efeito de avaliação da habilitação.” (JUSTEN FILHO, Marçal. O Estatuto da Microempresa e as Licitações Públicas. 2ª ed. Dialética. São Paulo, p. 66.)
5 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 3ª ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2013, p. 410.
As publicações disponibilizadas neste Blog são protegidas por direitos autorais. A reprodução, utilização ou qualquer forma de aproveitamento do conteúdo deve obrigatoriamente conter a devida citação da fonte, conforme previsto na legislação de direitos autorais (Lei nº 9.610/1998).
Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. ME/EPP: exigência de balanço patrimonial por empresa recém-constituída e a apresentação do balanço de abertura. Blog Zênite. 23 dez. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/me-epp-exigencia-de-balanco-patrimonial-por-empresa-recem-constituida-e-a-apresentacao-do-balanco-de-abertura/. Acesso em: dd mmm. aaaa.
A Lei nº 14.133/2021, ao estabelecer os requisitos de qualificação técnica que poderão ser exigidos pela Administração na etapa de habilitação, prevê, em seu inciso III o seguinte: “Art. 67. A documentação...
Esta seção, “Desvendando Licitações”, tem como objetivo apresentar os conceitos fundamentais e essenciais sobre contratações públicas. A seguir, será apresentada a definição de contrato de gestão: Contrato de gestão é...
Em pedido de reexame, o TCU analisou controvérsia relacionada à classificação do objeto licitado em pregão destinado à contratação de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra para...
A implementação do novo regime jurídico das licitações e contratos administrativos, instituído pela Lei nº 14.133/2021, impôs aos órgãos e entidades da Administração Pública relevantes desafios de natureza institucional,...
A elucidação da questão perpassa pela compreensão de que, ao lado dos princípios da legalidade estrita e da vinculação ao instrumento convocatório, há outros vetores e princípios que orientam a...
Esta seção, “Desvendando Licitações”, tem como objetivo apresentar os conceitos fundamentais e essenciais sobre contratações públicas. A seguir, será apresentada a definição de alteração qualitativa: Alteração qualitativa do contrato é...
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais analisou denúncia sobre irregularidades em pregão eletrônico para locação de equipamentos hospitalares, especialmente quanto à ausência de aviso prévio de retomada...
A “estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte” é um elemento comum ao estudo técnico preliminar...
