RESUMO

O presente artigo examina o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão 25/2026-Plenário, que tratou dos limites da terceirização na Administração Pública, especialmente nos contratos com dedicação exclusiva de mão de obra. A decisão estabeleceu que é indevida a contratação de terceiros para prestação de serviços com emprego de mão de obra dedicada, em que as categorias profissionais contratadas representem superposição de funções entre os terceirizados e os servidores ou empregados de carreira da entidade pública contratante, por afronta ao princípio do concurso público (CRFB, art. 37, II). Também firmou o entendimento no sentido de que não há irregularidade quando o cargo público se encontra em extinção ou inexiste no quadro permanente do órgão. Contudo, como se verá adiante, a mera identidade de categoria profissional entre terceirizados e servidores públicos não configura, por si só, não caracteriza a irregularidade apontada, que surge apenas quando há superposição de atribuições, caracterizando substituição indevida de servidores concursados. O estudo analisa o regime jurídico aplicável à terceirização de atividade-fim e atividade-meio à luz da Lei nº 13.429/2017 e da Súmula nº 331 do TST, e demonstra a importância do planejamento contratual para evitar desvirtuamentos. Conclui-se que a definição adequada da modelagem contratual e das atribuições a serem executadas é essencial para compatibilizar eficiência administrativa e observância ao princípio do concurso público.

Palavras-chave: Contrato Administrativo. Terceirização. Dedicação exclusiva de mão de obra. Concurso público. Atividade-fim. Planejamento da contratação.

SUMÁRIO

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1. Introdução. 2. Terceirização como estratégia de aumento deprodutividadenas organizações. 3. Atividade-fim e atividade-meio no atual regime jurídico brasileiro. 4. A terceirização na Administração Pública e o princípio do concurso público. 5. O entendimento do TCU no Acórdão 25/2026-Plenário. 6. Exemplos práticos e parâmetros de regularidade. 7. Planejamento contratual e prevenção de irregularidades. 8. Conclusão.

1. INTRODUÇÃO

Os contratos de terceirização de serviços vêm, ao longo do tempo, ganhando cada vez mais relevância e tornando-se progressivamente mais complexos e sofisticados. Em um primeiro momento, o objeto desses ajustes era a própria força de trabalho dos colaboradores — tratava-se dos chamados contratos de locação de mão de obra. Posteriormente, deixou de assumir essa roupagem para serem tratados como prestação de serviços com emprego de mão de obra em regime de dedicação exclusiva.

No prefácio à obra Gerenciamento de Riscos nas Aquisições e Contratações de serviços da Administração Pública direta, Estatais e sistema S,^[1] o eminente Professor Claudio Brandão de Oliveira destaca a importância estratégica que os contratos exercem no Estado brasileiro, apontando que, sem eles, a máquina estatal se veria em sérias dificuldades de manter-se em operação, destacando, verbis:

Sobre o tema, tenho afirmado em sala de aula que o Estado brasileiro, à exemplo de vários outros na pós-modernidade, move-se através de contratos. A execução direta de obras e serviços é cada vez mais rara. A iniciativa privada, comprovadamente mais eficaz, é chamada a contribuir, através do vínculo contratual, para satisfação das demandas da sociedade. É possível afirmar que não há atividade estatal que se desenvolva sem o suporte direto ou indireto de contratos.

E arremata:

Não há dúvida de que os contratos são imprescindíveis para a Administração Pública no Brasil, porém, a gestão ineficiente, ou sem controle eficaz, é o ambiente perfeito para a corrupção e o desperdício.

Portanto, do mesmo modo que os contratos se colocam como absolutamente necessários ao interesse coletivo, os riscos inerentes a qualquer contratação pública também os acompanham, dentre eles, os casos de má gestão e de corrupção, capazes de comprometer a integridade das finanças públicas.

Nesse contexto, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos reforça a exigência de adoção, pelos gestores públicos, de mecanismos estruturados de governança, gestão de riscos e controles internos, com o propósito de prevenir, mitigar e tratar os impactos negativos decorrentes dessas disfunções.

O regime contemporâneo das contratações públicas exige, portanto, a conciliação entre eficiência administrativa e respeito aos princípios constitucionais, especialmente aqueles insculpidos no caput do art. 37 da CRFB.

À luz do precedente que será examinado, mostra-se oportuno aprofundar o debate acerca dos limites jurídicos da terceirização e dos critérios para identificar eventual identidade material entre categorias profissionais terceirizadas e cargos efetivos do órgão contratante. Se, por um lado, é imperioso resguardar o concurso público como regra constitucional de investidura em cargos públicos, por outro, não se pode engessar a atuação estatal a ponto de inviabilizar a adequada operacionalização da máquina administrativa. A imposição de restrições desproporcionais ao poder contratual do Estado pode conduzir à ineficiência e à deterioração da qualidade dos serviços prestados à sociedade.

Faz-se mister, portanto, delimitar com precisão o critério de aferição da regularidade dos contratos de terceirização. Se demonstrará que esta não decorre da mera coincidência nominal entre a categoria profissional contratada e os cargos existentes no quadro permanente, mas da superposição concreta de atribuições, situação que pode caracterizar substituição indevida de servidores e, consequentemente, afronta à regra do concurso público.

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