Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“A Administração Consulente questiona se é juridicamente possível exigir atestados de capacidade técnica em licitações destinadas à aquisição de bens, ou se tal exigência estaria limitada a contratação de prestação de serviços.”

DIRETO AO PONTO

Com base em interpretação finalística e sistemática, que privilegia a finalidade almejada com o exame da qualificação técnica, desde que se justifique, no caso em exame, fazer essa avaliação, entendemos não haver óbice legal que restrinja exigir a apresentação de atestados de qualificação técnica, como requisito de habilitação, nas licitações cujo objeto consista no fornecimento de bens.

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Embora a literalidade empregada pela Lei nº 14.133/2021 não estabeleça exigências específicas para a comprovação da capacidade técnico-operacional em contratações cujo objeto seja a aquisição de bens, adotada a compreensão exposta nesta Orientação Jurídica, é possível que a Administração consulente demande a apresentação de atestados, desde que essa exigência seja justificada como indispensável para aferir a capacidade do particular em executar o objeto licitado. Portanto, a Administração deve avaliar a relevância e a pertinência das exigências para a qualificação técnica no contexto da licitação.

Dessa forma, embora a exigência de atestados de qualificação técnica em licitações para fornecimento de bens não seja a regra, a Administração tem a possibilidade de exigir essa comprovação, motivando a fixação dessa condição de habilitação em razões específicas nos autos do processo administrativo (termo de referência).

Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.

FUNDAMENTO

Com base em uma interpretação exclusivamente literal do disposto no art. 67, inciso II da Lei nº 14.133/2021, a conclusão se formaria no sentido de que a lei autoriza condicionar a comprovação da qualificação técnico-profissional e técnico-operacional à apresentação de certidões e atestados apenas quando o objeto da licitação envolver a contratação de prestação de serviços.

Isso porque, esse dispositivo faz remissão à apresentação de “certidões ou atestados, […], que demonstrem capacidade operacional na execução de serviços similares de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior, […]”;

Para esta Consultoria, ainda que a Lei nº 14.133/2021 não traga nenhum outro dispositivo tratando (de forma literal) especificamente da possibilidade de a Administração consulente exigir a comprovação da qualificação técnica da licitante por meio da apresentação de atestados, nas licitações para contratação de fornecimento de bens, tal qual fazia a Lei nº 8.666/1993¹, isso não afasta essa possibilidade.

A razão para tanto reside no fato de que, a interpretação literal das normas jurídicas, embora seja uma abordagem inicial lógica, muitas vezes não é a melhor porque pode levar a resultados equivocados ou inadequados diante das complexidades do Direito e da realidade social.

A linguagem jurídica, por sua natureza, é muitas vezes ambígua, polissêmica ou genérica. A interpretação literal pode não captar o sentido mais adequado de um texto em vista do ordenamento no qual se insere, especialmente quando a redação é aberta a múltiplas interpretações possíveis.

Ademais, o Direito possui uma função social, e a interpretação deve buscar o contexto e a finalidade almejada pelo ordenamento jurídico. Interpretar literalmente pode conduzir a um resultado dissociado do objetivo e da própria finalidade da norma, comprometendo sua eficácia ou produzindo resultados contrários à finalidade pretendida. Por essa razão, a atuação interpretativa deve considerar a boa-fé do operador do direito e a busca pela equidade, ajustando o entendimento à realidade específica do caso.

Não se deve perder de vista que as normas jurídicas devem ser interpretadas à luz dos princípios constitucionais e daqueles que orientam a formação do regime jurídico no qual a norma se insere, o que, no mais das vezes demanda uma hermenêutica que vá além do sentido literal. Esses princípios promovem valores como a justiça, a razoabilidade e a proporcionalidade, que podem não estar evidentes na leitura literal.

Acrescente-se, também, o fato de que a sociedade evolui, e o Direito também deve evoluir para refletir novas realidades. Uma interpretação literal pode se tornar obsoleta ou inadequada diante de mudanças sociais, tecnológicas ou culturais que não estavam previstas quando a redação original foi elaborada.

Por essas razões, esta Consultoria entende que a interpretação das normas jurídicas deve ser articulada, sistemática e dialógica, considerando não apenas a letra da norma, mas também sua finalidade e os princípios que devem ser observados na sua aplicação.

Assim, evita-se que uma leitura isolada possa conduzir a uma distorção do verdadeiro sentido da norma jurídica, promovendo uma aplicação mais justa e efetiva do Direito.

Avaliada a questão indagada sob esse enfoque, considerando a finalidade de se proceder ao exame de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, qual seja verificar se a licitante que ofertou a proposta mais vantajosa possui capacidade técnica, experiência e condições adequadas para executar o objeto do contrato e, dessa forma, reduzir riscos de inadimplemento, garantindo assim a qualidade, eficiência e a conformidade da contratação que será celebrada, entendemos não se justificar restringir esse exame apenas às contratações cujo objeto consista na contratação de serviços, tal como uma interpretação literal do inciso II do art. 67 sugere.

Ora, como bem se observa, a Lei nº 14.133/2021 distingue obra de serviço². Sendo assim, adotada interpretação literal do inciso II do seu art. 67, a Administração não poderia exigir a apresentação de atestados de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional nas licitações para obras, mas apenas nas licitações para contratação de serviços.

Sequer se diga que o fundamento para exigir atestados de qualificação técnico-profissional e técnico-operacional nas licitações para obras seria o § 3º, que estabelece que:

“Salvo na contratação de obras e serviços de engenharia, as exigências a que se referem os incisos I e II do caput deste artigo, a critério da Administração, poderão ser substituídas por outra prova de que o profissional ou a empresa possui conhecimento técnico e experiência prática na execução de serviço de características semelhantes, hipótese em que as provas alternativas aceitáveis deverão ser previstas em regulamento”.

Pois, com base em interpretação literal seria forçoso reconhecer que o § 3º estaria tratando de uma situação não prevista/admitida pelo inciso II.

Dito de outra forma, com base em interpretação literal, o § 3º do art. 67 representaria uma antinomia jurídica, ou seja, uma contradição ou conflito entre normas jurídicas que coexistem na mesma lei. Esta situação surge quando duas ou mais normas, válidas e em vigor, apresentam incompatibilidade entre si, dificultando a determinação de qual delas deve prevalecer na resolução de um caso concreto.

Não se deve esquecer da lição de Carlos Maximiliano, para quem “deve o Direito ser interpretado inteligentemente, não de modo a que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis”.³ Assim, normas em aparente conflito, em especial em razão de uma interpretação literal, exigem a sua compatibilização e harmonização, o que se dá por meio do emprego de outras técnicas e métodos de interpretação, que não apenas a interpretação literal.

Adotada essa compreensão, com base em interpretação finalística e sistemática, que privilegia a finalidade almejada com o exame da qualificação técnica, desde que se justifique, no caso em exame, fazer essa avaliação, entendemos não haver óbice legal que restrinja exigir a apresentação de atestados de qualificação técnica nas licitações cujo objeto consista no fornecimento de bens.

Ao que nos parece, não obstante o texto do inciso II do art. 67, o que observamos é uma espécie de consenso de que a natureza do objeto não é, por si só, relevante para autorizar ou não a fixação de requisitos de qualificação técnica. Essa percepção se ampara, por exemplo, na doutrina de Marçal Justen Filho, para quem “inexiste diferenciação formal na Lei 14.133/2021 quanto à disciplina da habilitação técnica em face do objeto contratual”.⁴

Para o autor, “a severidade e a amplitude dos requisitos de habilitação técnica variam de acordo com a natureza do contrato”. Especificamente sobre a fixação de requisitos de qualificação técnica nos contratos de compras, explica:

“Nos contratos de compra, as exigências e habilitação técnica, usualmente, são mais reduzidas eis que o particular apresenta à Administração o bem pronto e acabado. Na maior parte dos casos, o particular não interfere sobre as peculiaridades do bem fornecido.

Por outro lado, a qualificação técnico-empresarial em compras pode afigurar-se como questão essencial, eis que a Administração deve avaliar o desempenho anterior do sujeito em fornecimentos similares. A questão apresenta peculiaridades diversas em caso de compra sob encomenda”⁵.

O modelo padronizado de termo de referência para compras, elaborado, aprovado e disponibilizado para os órgãos e entidades que integram a Administração Pública federal pela Advocacia Geral da União, também ignora a previsão textual do inciso II do art. 67 da Lei nº 14.133/2021:

“Qualificação Técnica

9.33. Registro ou inscrição da empresa na entidade profissional competente ………(escrever por extenso, se for o caso), em plena validade;

9.33.1 Sociedades empresárias estrangeiras atenderão à exigência por meio da apresentação, no momento da assinatura do contrato ou do aceite de instrumento equivalente, da solicitação de registro perante a entidade profissional competente no Brasil.

9.34. Comprovação de aptidão para o fornecimento de bens similares, de complexidade tecnológica e operacional equivalente ou superior à do objeto desta contratação, ou do item pertinente, por meio da apresentação de certidões ou atestados emitidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou pelo conselho profissional competente, quando for o caso.

9.34.1 Para fins da comprovação de que trata este subitem, os atestados deverão dizer respeito a contratos executados com as seguintes características mínimas:

9.34.1.1.[…];

9.34.1.2.[…]; e

9.34.1.3.[…].

9.34.2 Serão admitidos, para fins de comprovação de quantitativo mínimo exigido, a apresentação e o somatório de diferentes atestados relativos a contratos executados de forma concomitante.

9.34.3 Os atestados de capacidade técnica poderão ser apresentados em nome da matriz ou da filial do fornecedor.

9.34.4 O fornecedor disponibilizará todas as informações necessárias à comprovação da legitimidade dos atestados, apresentando, quando solicitado pela Administração, cópia do contrato que deu suporte à contratação, endereço atual do Contratante e local em que foi executado o objeto contratado, dentre outros documentos.

9.35. Prova de atendimento aos requisitos …….., previstos na lei …………:”.⁶

Agora, convém frisar que o fato de a Lei nº 14.133/2021 não vedar exigir a apresentação de atestados de qualificação técnica nas licitações para compra de bens, não significa que a Administração consulente deva fixar essa exigência em todas as licitações para contratação desse objeto.

Considerando o disposto no art. 37, inciso XXI da Constituição Federal, o qual preceitua que “o processo de licitação pública […] somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações”, cumpre à Administração avaliar, caso a caso, a necessidade ou não de exigir essa comprovação, como meio para minimizar o risco de eventual inadimplemento na execução do contrato.

Assim, são as características e peculiaridades do objeto da prestação a ser contratada é que permitirão a Administração consulente, motivadamente, decidir se o exame da qualificação técnica por meio da apresentação de atestados se mostra pertinente e, sendo esse o caso, estabelecer o rigor para essa comprovação, por meio da definição das características e quantitativos mínimos que deverão ser comprovados pelos atestados.

Nesse sentido, formou-se o entendimento do Tribunal de Contas da União, citado à título de referência, tal como se infere do Acórdão nº 1.948/2011 – Plenário:

“Enunciado

Concorrência pública para a contratação de serviços e fornecimento de materiais: 1 – A exigência de número mínimo de atestados de capacidade técnica em processo licitatório é inadmissível, a não ser que a especificidade do objeto o recomende, ocasião em que os motivos de fato e de direito deverão estar devidamente explicitados no processo administrativo do certame”. (Destacamos.)

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ Lei nº 8.666/1993:

“Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

[…]

§ 4º Nas licitações para fornecimento de bens, a comprovação de aptidão, quando for o caso, será feita através de atestados fornecidos por pessoa jurídica de direito público ou privado”.

² Lei nº 14.133/2021:

“Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

[…]

XI – serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração;

XII – obra: toda atividade estabelecida, por força de lei, como privativa das profissões de arquiteto e engenheiro que implica intervenção no meio ambiente por meio de um conjunto harmônico de ações que, agregadas, formam um todo que inova o espaço físico da natureza ou acarreta alteração substancial das características originais de bem imóvel;”

³ MAXIMILIANO, Carlos, apud BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 624.

⁴ JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratações administrativas: Lei. 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 819.

⁵ Idem.

⁶ Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia/modelo-de-termo-de-referencia-compras-lei-no-14-133-abr-25.docx.

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Habilitação: exigência de atestados de qualificação técnica nas licitações para fornecimento de bens. Blog Zênite. 28 abr. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/habilitacao-exigencia-de-atestados-de-qualificacao-tecnica-nas-licitacoes-para-fornecimento-de-bens/. Acesso em: dd mmm. aaaa.