A importância do plano de trabalho na celebração de convênios

Convênios

O objetivo deste post é destacar o papel de uma peça fundamental para legitimar a celebração de convênios e instrumentos congêneres: o plano de trabalho.

A norma geral que rege a celebração destes instrumentos é o art. 116 da Lei nº 8.666/93, o qual indica no seu § 1º os elementos mínimos que devem compor esta peça. Senão vejamos:

“Art. 116.  Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1º  A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

I – identificação do objeto a ser executado;

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II – metas a serem atingidas;

III – etapas ou fases de execução;

IV – plano de aplicação dos recursos financeiros;

V – cronograma de desembolso;

VI – previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII – se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador.” (grifamos)

Nos termos do dispositivo citado, o convênio somente poderá ser celebrado após a aprovação do respectivo plano de trabalho, que irá, em síntese, definir o objeto, disciplinar a sua execução e delimitar as formas de atingir o objetivo buscado com o ajuste.

Também devem constar do processo as razões e justificativas para este plano de trabalho, de modo a demonstrar a legitimidade das escolhas como a melhor forma de atender aos interesses públicos buscados com a celebração do convênio, em estrita observância aos princípios que regem a Administração Pública, entre os quais se destacam os princípios da motivação, finalidade, publicidade, eficiência e economicidade.

Tal e qual nos contratos administrativos, a fase de planejamento dos convênios e a sua consubstanciação no plano de trabalho é peça chave do alcance do resultado pretendido pelos partícipes.

É a adequada definição do plano de trabalho, portanto, que irá legitimar as condutas dos convenentes e permitir a realização de controle pelo órgão/entidade concedente de recursos e pelos demais órgãos de controle interno e externo.

Vale dizer, a regularidade do convênio depende, em primeiro lugar, do plano de trabalho. Se este instrumento for elaborado de forma correta, planejada e detalhada, bastará aos partícipes cumpri-lo para garantir o sucesso do convênio.

Por fim, para ilustrar esse raciocínio, válido colacionar algumas manifestações do Tribunal de Contas da União:

Acórdão nº 1.267/2011 – Plenário

“[ACÓRDÃO]

9.7. recomendar à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde que:

[…]

9.7.2. execute, por meio de convênios, os próximos repasses de recursos da assistência farmacêutica oriundos de emendas parlamentares, por serem recursos de transferência voluntária e esporádica, tomando o cuidado para que os respectivos Planos de Trabalho sejam elaborados com as justificativas que comprovem a necessidade de cada um dos itens de medicamentos incluídos, de modo a evitar a aquisição de quantidades muito superiores às necessidades locais, como constatado em todos os sete municípios do Paraná fiscalizados pelo Tribunal, bem como impedir o vencimento do prazo de validade dos produtos ou a ocorrência de desvio dos produtos adquiridos em excesso;” (TCU. Acórdão nº 1.267/2011 – Plenário. Rel. Min. Ubiratan Aguiar. Julgado em: 18 maio 2011, grifamos.)

Acórdão nº 609/2009 – Plenário

“[ACÓRDÃO]

9.1. reiterar ao Ministério do Trabalho e Emprego as determinações a seguir relacionadas:

[…]

9.1.3. subitens 9.8, 9.9.2 e 9.9.3 do Acórdão 2.261/2005-TCU-Plenário:

‘9.8. determinar ao INCRA, ao FNDE, ao Ministério da Cultura e ao Ministério do Trabalho e Emprego que observem com rigor as disposições a respeito da descrição do objeto dos convênios, refutando celebrá-los quando não presentes os seus elementos característicos, com descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do plano de trabalho, não restando dúvidas do que se pretende realizar ou obter, com a correta e suficiente descrição das metas, etapas/fases a serem executadas, tanto nos seus aspectos quantitativos como qualitativos;” (TCU. Acórdão nº 609/2009 – Plenário. Rel. Min. André Luís de Carvalho. Julgado em: 01 abr. 2009.)

Acórdão nº 1.331/2007 – Primeira Câmara

“[PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO]

Em exame a tomada de contas da Coordenação-Geral de Recursos Logísticos do Ministério da Ciência e Tecnologia – CGRL/MCT atinente ao exercício de 2002.

[…]

18. Por fim, o terceiro ponto objeto da inspeção trata do convênio celebrado com o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento em Telecomunicações – CPqD.[…]

19. As impropriedades verificadas foram: a ausência de detalhamento do respectivo plano de trabalho, o qual não caracterizou, com o nível de precisão adequado, o objeto e as metas a serem atingidas; a não-demonstração dos benefícios que as empresas usufruiriam com o convênio; e a falta de justificativa para o pagamento de pessoal do próprio CPqD.

[…]

[ACÓRDÃO]

9.6.14. especifique claramente, ao celebrar convênios, as ações a serem executadas pelos convenentes e atente para que os planos de trabalho tragam a descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, e todas as informações suficientes para a identificação do projeto, atividade ou ação prevista e seus custos, conforme incisos II e III e § 1º do art. 2º da IN/STN n. 1/1997;” (TCU. Acórdão nº 1.331/2007 – Primeira Câmara. Rel. Min. Marcos Bemquerer. Julgado em: 15 maio 2007, grifamos.)

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