A forma de remuneração e outros apontamentos acerca dos processos de contratação de passagens aéreas a serem firmados sob a luz da IN nº 07/2012

Contratos Administrativos

Publicado em 28 de setembro de 2012

As contratações públicas envolvendo passagens aéreas têm sofrido mudanças significativas em virtude da alteração da forma de remuneração das agências de viagem, as quais deixaram de receber das companhias aéreas uma comissão pela venda de bilhetes, e passaram a ser pagas diretamente pelo usuário do serviço.

Visando regulamentar essa nova sistemática (ao menos no âmbito da Administração Pública Federal), o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), por meio de sua Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), expediu a Instrução Normativa nº 07/2012.

De acordo com esse ato normativo (arts. 2º e art. 3º, da IN), os contratos de passagens aéreas firmados entre o Poder Público e as agências de viagem envolvem basicamente dois gêneros de serviços a serem remunerados: a) o agenciamento de viagens; e b) serviços correlatos.

O primeiro compreende a emissão, remarcação e cancelamento de passagens, e será remunerado mediante o pagamento de uma taxa única (válida para passagens nacionais e internacionais) à agência de viagens (conforme se retira do art. 2º, §§ 1º e 2º).

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O segundo compreende outros serviços que não aqueles apontados no parágrafo anterior (efetivação de reservas em rede hoteleira, por exemplo), os quais serão remunerados a partir de percentual incidente sobre o valor da taxa única fixada para o serviço de agenciamento de viagens (art. 3º, caput e § 1º).

A remuneração total da agência de viagens, segundo se depreende da leitura do art. 4º, caput e incisos, da IN nº 07/2012, será apurada a partir da soma entre o “valor ofertado pela prestação do serviço de Agenciamento de Viagens multiplicado pela quantidade de passagens emitidas no período faturado” e os “valores decorrentes da incidência dos percentuais sobre o valor de Agenciamento de Viagens (…) multiplicado pela quantidade destes serviços efetivamente realizados”.

Assim, na prática, o licitante deverá cotar em sua proposta apenas um valor para a taxa de agenciamento de viagens.

A Administração, por sua vez, deverá fixar no edital do certame o percentual referente à remuneração pelos serviços correlatos (art. 3º, caput), sendo-lhe facultada a possibilidade de fixar percentuais distintos para cada um dos tipos de serviços correlatos a serem prestados (art. 3º, § 2º).

A licitação, em regra, será processada pela modalidade pregão, preferencialmente em sua forma eletrônica (art. 2º, caput) e a Administração “… deverá utilizar o critério de julgamento menor preço, apurado pelo menor valor ofertado pela prestação do serviço de Agenciamento de Viagens” (art. 2º, § 1º).

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8 comentários

Filipo do Nascimento Santiago
18 de janeiro de 2013

Prezado Pedro Henrique, Ainda em relação ao normativo que alterou a forma de remuneração das agências de viagens pela prestação dos serviços de agenciamento (IN SLTI/MPOG nº 7, de 13/09/2012 e alterações), a instrução prevê o uso da modalidade pregão, na sua forma eletrônica, do tipo menor preço. Como, no meu entender, a aquisição de passagens áreas é um objeto típico do Sistema de Registro de Preços (contratações frequentes, entregas parceladas, não é possível prevê o quantitativo a ser demandado...), sendo o SRP compatível com as determinações da IN, quais seriam as principais adaptações necessárias a serem realizadas no Eidtal e seus anexos para utilização do procedimento de registro de preços? O critério de julgamento seria o menor preço UNITÁRIO? O regime de execução seria empreitada por preço UNITÁRIO? Não tenho visuazilado procedimentos de contratação de serviços de agenciamento de viagens com a utilização do SRP, existem realmente compatibilidade? Atenciosamente, Filipo do Nascimento Santiago

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- Pedro Henrique Braz De Vita
  31 de janeiro de 2013
  
  Olá senhor Filipo Como o senhor bem apontou, a contratação de serviços de agenciamento de viagens pode se dar por meio do Sistema de Registro de Preços já que, no mais das vezes, a Administração não tem como precisar quando demandará tais serviços, ou mesmo em qual quantidade. Apesar de a Instrução Normativa nº 07/2012 não prever tal possibilidade expressamente, a hipótese é viável, sem que o edital do possível certame precise de grandes adaptações. Para instaurar o Sistema de Registro de Preços, nesse caso, a Administração deverá fixar uma unidade de medida. No caso da IN nº 07/2012, essa unidade é a “demanda” da Administração, para que o beneficiário da ata agencie dada viagem (emitindo o bilhete e, se for o caso, remarcando-o e/ou cancelando-o). A fixação dessa unidade se faz importante para que a Administração fixe o critério de julgamento (o menor valor unitário por demanda, referente à taxa de agenciamento), e o regime de execução (a empreitada por valor unitário, referente a cada demanda da Administração). Ao utilizar essa estrutura, a Administração convocará o particular beneficiário da ata para dar conta de cada uma de suas demandas (possivelmente emitindo ordens de serviço, em substituição ao termo de contrato), remunerando cada demanda agenciada com o valor unitário da taxa fixada na ata de registro de preços. O procedimento, como se vê, é viável, ainda que os órgãos e entidades da Administração Pública, ao contratarem esse tipo de objeto, normalmente optem por firmar contratos por valor estimado, em detrimento de atas de registro de preços. Obrigado por participar do debate. Pedro Henrique Braz De Vita.
  
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SINDULFO TEIXEIRA CHAVES
15 de janeiro de 2013

Caro Pedro Henrique, Trabalho no CBMDF, empresa que mantem contratos com a Zênite há alguns anos. Nosso atual contrato para fornecimento de passagens foi assinado ainda com as regras anteriores, ou seja maior desconto sobre a remuneração repassada pelas Cias Aéreas às Agências. Desde que o assunto entrou em pauta (ainda no ano de 2011) comecei a acompanhar o desenrolar dos fatos, mesmo porque precisamos realizar nova licitação para contratar este serviço com as regras atuais. Acompanhando as licitações já realizadas e outras ainda não concretizadas, estamos vendo que ainda há algumas dúvidas tanto por parte dos serviodres encarregados da elaboração do TR e do Edital, quanto por parte das Agências que tem participado das licitações. Há uma certa confusão envolvendo as questões aqui levantadas: Taxa de Agenciamento e periodicidade de faturamento. Os órgãos publicos parecem ter assimilado a idéia de que a Taxa DU não será cobrada concomitantemente com a taxa pelo serviço de agenciamento. Já as agências parecem que não entenderam isso muito bem, ou então dispõem de outras fontes de remuneração das Cias Aéreas, pois em várias licitações finalizadas a empresa vencedora ofertou o "valor zero" ou simbólico, tipo 1 centavo, pelo serviço de agenciamento. Como é possível? Diante dessas questões, os executores e fiscais de contratos deverão ter uma atenção maior na hora de conferir as faturas apresentadas para se certificarem de que não tenha sido embutido na mesma nenhum valor que não tenha sido acordado. Será possível uma mudança das regras da IN?

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1 resposta
- Pedro Henrique Braz De Vita
  17 de janeiro de 2013
  
  Olá Sr. Sindulfo, Conforme comentei anteriormente, o assunto em tela promete continuar gerando polêmica, e demandando o esforço dos administradores públicos. Alterar um prática arraigada no mercado não é tarefa simples. A questão relativa à cotação de valores simbólicos ou mesmo iguais a zero para a taxa única a ser cobrada pela prestação dos serviços de agenciamento de viagens, é mais um dos pontos que merece ser debatido. Entretanto, em que pese a prática aparentemente afrontar o disposto no art. 44, § 3º, da Lei nº 8.666/93, entendo que ela, em algumas situações, será aceitável. Isso porque as agências de viagens, no mais das vezes, não se remuneram apenas com o valor cobrado dos usuários dos serviços de agenciamento de viagens (no caso da IN nº 07/2012, a taxa única a ser fixada no contrato), como o senhor bem lembrou. Em alguns casos, elas recebem bônus e outras vantagens financeiras das Companhias Aéreas, em virtude do volume de bilhetes que elas emitem. Daí porque, em algumas situações, mesmo a proposta que contenha valor zero para a taxa única pode ser exequível, dado o fato de que o volume de bilhetes aéreos emitidos a partir daquele contrato gerará para a agência de viagens outras formas de remuneração. A mesma racionalidade é observada em outras situações, onde a Administração contrata, por exemplo, auxílio alimentação. Nesses casos, o Tribunal de Contas da União já reconheceu que a apresentação de proposta com valor zero para a taxa a ser cobrada, por si só, não viola o disposto no art. 44, § 3º, da Lei de Licitações (item 9.2.1, do Acórdão nº 552/2008 – Plenário), desde que particular demonstre que auferirá lucro por outras vias. Constatando-se que a situação é essa, o particular poderá ser contratado. Por fim, é preciso lembrar que sempre existe a possibilidade de o MPOG promover alterações na IN nº 07/2012, visando aperfeiçoar o normativo, a exemplo do que ele já ocorreu por meio da publicação da IN nº 08/2012. Obrigado por participar do debate. Att. Pedro Henrique Braz De Vita
  
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José Hélio Justo
18 de outubro de 2012

Prezado Pedro Henrique. Primeiramente, gostaria de parabenizá-lo pela análise competente empreendida para responder aos questionamentos. Informo que realizei consulta direta à SLTI/MPOG e a resposta foi clara pelo entendimento da segunda linha que perfilaste, ou seja, não se paga o valor único por cada remarcação ou por cada cancelamento. Também responderam que o faturamento pode ser mensal ou quinzenal, a critério de cada unidade. Penso que a adoção do critério de faturamento quinzenal é o mais justo e não onera à Administração, pois as agências de viagens não necessitarão pagar um decêndio às companhias aéreas antes de receber o pagamento da Administração. Sucesso.

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- Pedro Henrique Braz De Vita
  29 de outubro de 2012
  
  Obrigado pelo elogio senhor Justo. Por favor, continue participando dos debates promovidos neste espaço. Pedro Henrique Braz De Vita.
  
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José Hélio Justo
14 de outubro de 2012

Prezado Pedro Henrique: Primeiramente a IN define que os serviços de Agenciamento de Viagens compreende a emissão, remarcação e cancelamento de passagens, e será remunerado mediante o pagamento de uma taxa única. Em segundo lugar, a IN define que a remuneração será apurada pela soma do valor ofertado pela prestação do serviço de Agenciamento de Viagens multiplicado pela quantidade de passagens emitidas no período faturado.... Em princípio, smj, vejo incompativilidade entre os dois dispositivos, pois se deveria remunerar a agência de viagem para cada emissão, para cada remarcação e para cada cancelamento efetuado, equanto a remumuneração é apurada somente pela quantidade de passagens emitidas. Se os órgãos copiarem e colarem como está na IN entendo que se o fiscal do contrato for rigoroso e literal, somente pagará as passagens emitidas e não pagará as remarcações e os cancelamentos, gerando atritos com a contratada. Gostaria de ouvir sua opinião sobre este item específico. Outra incompatibilidade, desta feita com as práticas de mercado, é que a IN se refere à fatura mensal, quando se sabe que as passagens internacionais devem se pagas semanalmente pelas agências às comapnhias aéreas. Neste caso, as agências deverão arcar com seus próprios recursos a maioria das passagens internacionais emitidas no mês. As passagens nacionais devem ser pagas em até 30 dias após cada decêndio. Neste caso das passagens nacionais, se o faturamento for mensal, como orienta a IN, as agências deverão arcar com seus próprios recursos o primeiro decêndio de cada mês. Espero que saia uma retificação da IN sobre esses dois aspectos específicos. Obrigado, um abraço.

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- Pedro Henrique Braz De Vita
  18 de outubro de 2012
  
  Olá senhor Justo, As questões levantadas por você são bastante interessantes. A primeira passa pela compreensão da definição de Serviços de Agenciamento de Viagens, previsto no art. 2º, § 2º, da IN nº 07/2012, da SLTI, do MPOG. De acordo com esse dispositivo, “Agenciamento de Viagens compreende a emissão, remarcação e cancelamento de passagem aérea pela agência de viagens”. Uma primeira leitura desta definição pode nos levar a conclusão de que a prática isolada e independente de qualquer um dos atos nela previstos (seja a emissão, seja a remarcação, seja o cancelamento de passagens) caracterizaria, por si só, a prestação de serviços de Agenciamento de Viagens. Seguindo por essa linha, cada emissão, cada remarcação e cada cancelamento de passagem, por parte da agência contratada, devem ser interpretados como uma demanda específica; como um “Agenciamento” autônomo, passível de ser remunerado pelo valor fixado pelo particular em sua proposta. Num exemplo, se a Administração requer a emissão de um bilhete aéreo, depois demanda a remarcação da data de embarque e, por fim, pede o cancelamento do bilhete, a agência contratada terá prestado 3 (três) vezes seus “Serviços de Agenciamento”, o que culminaria na necessidade de a Administração remunerá-la com o valor equivalente a 3 (três) vezes o preço único fixado no contrato para esse tipo de serviço. Nesse caso, haveria de fato incongruência entre a definição constante do art. 2º, § 2º, da IN nº 07/2012, e a forma de remuneração prescrita no art. 4º, inc. I, da mesma IN, segundo a qual a remuneração total a ser paga à agência de viagens, pela prestação de Serviços de Agenciamento de Viagens, será igual ao “valor ofertado pela prestação do serviço de Agenciamento de Viagens multiplicado pela quantidade de passagens emitidas no período faturado”. (Destacou-se). Entretanto, é possível cogitar uma segunda linha, segundo a qual o Serviço de Agenciamento de Viagens compreende a composição das diversas demandas (emissão de bilhete, remarcação e cancelamento de bilhete) passíveis de serem feitas pela Administração com relação a uma viagem. Dessa forma, a Administração, ao demandar a emissão de um bilhete, estaria dando início a uma “viagem” a ser “Agenciada” pelo particular até a sua realização, ou até o seu cancelamento. Utilizando o exemplo anterior, se a Administração requer a emissão de um bilhete aéreo, depois demanda a remarcação da data de embarque e, por fim, pede o cancelamento do bilhete, o particular contratado terá executado apenas um “Serviço de Agenciamento”, tendo, por assim dizer, “gerido” ou, melhor ainda, “agenciado” a viagem a ser feita pela Administração até seu o desfecho (cancelamento), devendo portanto ser remunerado com valor equivalente a apenas uma unidade de preço único fixado no contrato para esse tipo de serviço. Parece-me que esta interpretação se coaduna melhor a racionalidade adotada pela IN nº 07/2012, em especial com a forma de remuneração prescrita em seu art. 4º, inc. I. Para tratar do segundo ponto, tomei a liberdade de realizar algumas diligências, e constatei que a inteligência da IN nº 07/2012 no que diz respeito à necessidade de as agências de viagem cotar valores fixos para os Serviços de Agenciamento de Viagens, bem como no que tange à periodicidade para o faturamento dos serviços efetivamente prestados (apesar) pode ser adotada na prática, apesar de não refletir exatamente a prática de mercado mais difundida. Melhor dizendo, em que pese a práxis ser a cobrança da taxa D.U (40 reais para bilhetes cujo preço seja igual ou inferior a 400 reais, e 10% do valor dos bilhetes cujo preço seja superior a 400 reais), e o faturamento ser, por exemplo, feito semanalmente (devido à periodicidade do pagamento a ser feito pelas agências às companhias aéreas pela emissão de bilhetes nacionais), as agências de viagem possuem a liberdade de se adaptar à disciplina da IN, praticando valores diversos da taxa D.U, e ainda se submetendo ao período de faturamento mensal, previsto no art. 4º, inc. I. Essa adaptação, evidentemente, refletirá na definição das exigências de qualificação econômico-financeira a serem cumpridas pelos licitantes, os quais, no mais das vezes, terão que utilizar recursos próprios na execução do objeto, ao menos por um período. Além disso, é possível aventar uma majoração no valor do preço a ser cobrado (já que a emissão dos bilhetes será custeada pela própria agência ao longo do mês), o que pode ser mitigado pelo fato de que esse preço será único, e poderá ser fixado em valor superior a 40 reais, inclusive para passagens com preços igual ou inferior a 400 reais (diferente do que ocorre com a taxa D.U). De qualquer modo, o assunto promete continuar gerando polêmica, e demandando o esforço e a criatividade dos administradores públicos. Muito obrigado pela contribuição. Att. Pedro Henrique Braz De Vita.
  
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