Obras, reformas e serviços de manutenção predial: reflexão acerca dos conceitos legais

Obras e Serviços de Engenharia

As
coisas são o que são e, por mais bem intencionadas que sejam nossas ideias,
elas permanecerão sendo o que são. Esse ensinamento da filósofa russa radicada
nos Estados Unidos Ayn Rand, que destaca a necessidade de não sermos seduzidos
pelo universo invariavelmente alienante das narrativas e dos ideiais, e
concentrarmos o foco nas coisas como elas são (isto é, na realidade), é a
premissa que emprego para enfrentar uma questão demasiadamente constumeira no
universo jurídico e que, corriqueiramente, causa dificuldades sensíveis na
tarefa de interpretar e aplicar o direito.

Refiro-me
à baixa adesão dos conceitos jurídicos aos fenônemos da realidade. Ou ainda, à
clara incapacidade da lei de fornecer conceitos efetivamente reais e capazes de
descrever a realidade concreta das coisas.

Não
pretendo apontar dedos, tampouco eleger culpados. Embora, em muitos casos, a
insuficiência dos conceitos legais deriva de legisladores que, embebidos em
suas ideologias, creem-se capazes de alterar a realidade a canetaços legais, em
outros isso ocorre pela própria limitação da lei em intuir, antever e delimitar
todas as situações fáticas que podem ser experimentadas na realidade. Em outros
casos, a inadequação advém do mais puro (e inocente?) desconhecimento dos temas
articulados pelo texto legal, ou, ainda, da ausência de consenso político
acerca das medidas tomadas, que justificam o emprego de expressões dúbias nas
normas jurídicas de modo a atribuir à jurisprudência o papel de fiel da balança
na determinação do conteúdo e alcance das regras.

Seja
como for, uma coisa é certa: as palavras não possuem – nem mesmo as legais – poderes
de alquimista, e, por isso, não podem transformar categorias em coisas distintas.

A
Lei de Licitações é pródiga em conceitos legais que, quando não dúbios, são de
tamanha generalidade que permitem até mesmo questionar sua real utilidade. Isso
quando não tentam transformar institutos jurídicos em outros distintos,
ignorando conceito consagrados pela própria ordem jurídica e em plena
aplicação.

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Exemplo
disso é o que passa com o seguro. Ninguém duvida que o seguro constitua um
contrato típico de direito privado, regido pelo Código Civil brasileiro e pelas
demais leis e normas regulatórias, editadas pela SUSEP, entre outros.

Pois
a Lei de Licitações, sabe-se lá por quais motivos, descreveu que os seguros constituem
espécie do gênero “serviços”, na forma definida pelo seu art. 6º. II. Ouso
repetir a advertência de Ayn Rand: as coisas são o que são. Por isso, a
disposição contida na Lei de Licitações é incapaz de converter, com um toque de
midas, o seguro em serviço. O seguro, independente de qualquer outro fator,
continuará sendo o seguro, à revelia do que dispôs a Lei nº 8.666/1993.

É
o que se passa, ao menos em parte, com o problema que pretendo chamar a atenção
na presente oportunidade, qual seja o de refletir o que se deve entender por
obra, reforma e serviços de manutenção predial a partir dos parcos e
incompletos conceitos contidos na Lei de Licitações.

Para
subsidiar o raciocínio, vale citar a Lei nº 8.666/1993:

“Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:

I – Obra – toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;

II –Serviço – toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;”

A
legislação caracteriza obra como uma construção, uma reforma. É dizer, toma-os
por equivalentes. E qualifica como serviço, por sua vez, toda atividade
destinada a determinada utilidade, entre elas, manutenção, reparação,
conservação, entre outros.

Uma
coisa, porém, é certa. Reforma não pode ser entendida como sinônimo de obra.
Sugerindo uma redução ao absurdo, e assim fosse, todo contrato de obra poderia
ter acréscimos quantitativos até o limite de 50% do valor inicial atualizado do
contrato, o que, sabe-se, não é verdadeiro. Há que existir, então, alguma
diferença entre eles.

É
nesse ponto que a realidade objetiva das coisas e o pragmatismo devem solucionar
o impasse.

Ainda
que questões técnicas da área da engenharia e da arquitetura tenham que ser
sopesadas, creio que a noção de obra está ligada à intervenção inédita, que
gera um resultado concreto como fruto da atividade de edificação. É dizer, não
abrange uma simples benfeitoria em algo preexistente, mas sim a realização de
algo novo, que resulta da intervenção construtiva. Por isso o exemplo mais
banal de obra é a construção de um edifício em um lote de terreno baldio.


a reforma, por sua vez, é mais desafiadora. Sustento que o traço elementar da
reforma é o de recompor uma coisa preexistente, atribuindo-lhe novamente sua
plena utilidade ou, até mesmo, incrementando-as, mediante o acréscimo de novas
funcionalidades. Sempre que o objetivo for o de resgatar a utilidade plena,
aumentado-a ou não, haverá uma reforma, indiferentemente das atividades
proporiamente ditas que hão de ser realizadas.

Então,
se um edifício encontra-se obsoleto a ponto de não poder ser usufruído plenamente,
as intervenções que serão feitas nele conceituam-se como reforma, ainda que
isso envolva alguma atividade construtiva civil, como a quebra de paredes,
substituição de janelas e, até mesmo, o aumento das suas dimensões físicas
através de uma construção sem alterar suas concepções iniciais. Como a
intervenção, nesse último caso, busca inserir uma benfeitoria no bem, não
envolvendo uma edificação inédita e capaz de descaracterizar as plantas e
descrições iniciais do bem, mas sim a ampliação de uma anterior, ela deve ser
entendida como uma reforma, e não uma obra. 
 


os serviços de manutenção e conservação predial margeiam essa discussão
principal, e envolvem todas as intervenções que se mostrem necessárias à
preservação e funcionalidade do bem. São diferentes da reforma porque nelas
busca-se restabelecer a utilidade do imóvel, prejudiciada por diversos fatores,
enquanto os serviços de manutenção e conservação têm como foco principal
preservar a sua funcionalidade, ainda que isso envolva alguma intervenção
tópica. Logo, a reforma prevê uma recomposição generalizada do bem, enquanto os
serviços de manutenção e conservação envolvem pequenas ações e intervenções
destinadas a mantê-lo funcional ou restabelecer tal característica.

É
o que acontece, por exemplo, com a atuação destinada a trocar um cano rompido
em um edifício. Ainda que isso represente uma intervenção civil, ela não é
generalizada e não visa, como um todo, recompor a funcionalidade do bem. Trata-se
de uma atuação específica-tópica, para que o imóvel volte a ser utilizado em
sua plenitude. Daí porque a atividade constitui um serviço de manutenção e
conservação e não uma reforma.

Essas
são as provocações que gostaria de compartir na atualidade.

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