Os contratos de locação imobiliária em que a Administração figure como
locatária são regidos, preponderantemente, pelas normas de direito privado, tal
como estabelece o art. 62, § 3º, inc. I, da Lei nº 8.666/1993.

Sobre essa questão, a Zênite registrou o seguinte entendimento por meio
da publicação de Pergunta e Resposta na Revista Zênite ILC:

[…] os contratos dessa natureza deverão se conformar aos princípios da teoria geral dos contratos, previstos pelo Direito Civil. Além disso, se conformarão com a legislação própria do direito privado, restando saber se, no caso de locação de bens imóveis urbanos, em que a Administração é locatária, aplicam-se as disposições da Lei nº 8.245/91 ou a disciplina prevista no Código Civil. A regra determina a aplicação da Lei nº 8.245/91 a todas as locações urbanas, exceto naquelas situações descritas no parágrafo único, que continuarão sendo reguladas pelo Código Civil. Considerando que a locação de bens imóveis urbanos, em que a Administração seja locatária, não constitui uma das hipóteses excepcionais, pode-se concluir que tais contratos serão regidos pela Lei nº 8.245/91. Aplicam-se as disposições dos arts. 55 e 58 a 61 e demais normas gerais da Lei nº 8.666/93, apenas no que couber. (Revista Zênite ILC, 2008, p. 502.)

Por força da submissão desses contratos ao regime legal definido pela Lei nº 8.245/1991, deve-se compreender que, encerrada a locação, a Administração deverá devolver o imóvel nas mesmas condições de uso em que o recebeu do locador, ressalvadas as deteriorações inerentes ao seu uso normal. É o que estabelece expressamente o art. 23, inc. III.

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Não sem razão, é prática comum, nas locações imobiliárias em geral, que
conste como anexo do contrato um laudo que descreve as condições do imóvel ao
tempo da celebração da avença. As características descritas nesse laudo, por
sua vez, vincularão o locatário no sentido de obrigá-lo a recompô-las quando da
devolução do imóvel.

Nesse cenário, o primeiro ponto que deve ser observado é que a
Administração deve providenciar a contratação dos serviços e materiais
necessários, a fim de viabilizar a entrega do imóvel em suas condições
iniciais, promovendo-se a licitação cabível, exceto se houver o enquadramento
em hipótese de contratação direta.

Se esse procedimento não foi adotado no curso do contrato de locação e a
demora nos reparos puder implicar prejuízos ao erário em decorrência de
eventual condenação ao pagamento de alugueres pelo período destinado pelo
locador à reforma,¹ entende-se cabível o pagamento de
indenização para fazer frente a essas despesas.

Fala-se em indenização porque, apesar de estar relacionada ao contrato de
locação, o pagamento dos valores em dinheiro ao locador, a rigor, não
representa, no caso em tela, uma condição estabelecida contratualmente. E,
sendo assim, a regra seria que a própria Administração providenciasse as
reformas (por meio de licitação, a rigor), entregando o imóvel nas condições em
que foi locado inicialmente.

Logo, o pagamento da indenização não decorre do contrato em si, mas sim
do não cumprimento da obrigação contratual por parte da Administração no tempo
devido, de modo que assume, de fato, natureza indenizatória de índole.

Sobre a possibilidade de promover o pagamento em dinheiro ao locador, é
válido citar como exemplo o entendimento da Auditoria Interna do Ministério
Público da União no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 925/2015:

4. Da leitura da norma [Lei nº 8.245/91] é possível extrair a ideia de que ao comando legal de responsabilizar o locatário por devolver o imóvel nas condições em que o recebeu precede saber os cuidados a se tomar para materializar este regramento legal, a fim de resguardar o interesse público. A própria lei, no inciso V do art. 22 indica que a melhor maneira de fazer isso é mediante a realização de vistoria, tanto no início quanto no final da locação, a qual deve conter descrição minuciosa do estado do imóvel, com expressa referência aos eventuais defeitos existentes, visando, inclusive, a evitar conflitos a respeito da qualidade e quantidade dos reparos que constituirão obrigação do locatário.

5. Dessa forma, a definição de quais serviços deverão ser realizados pelo locatário para efeitos de desincumbir-se da obrigação imposta pelo inciso III do art. 23 da Lei nº 8.245/91 deverá ter por base o confronto das condições e do estado do imóvel no início e no final da locação, ressalvando que esse ônus de reparação não alcança os desgastes oriundos do uso normal da coisa e as benfeitorias necessárias e as que foram autorizadas pelo locador, nos termos da Lei.

6. Assim, uma vez definidos, após criterioso levantamento e análise, os serviços e reparos a serem efetuados no imóvel, se for o caso, cabe perquirir a respeito da possibilidade de o locatário desincumbir-se de sua obrigação mediante o pagamento de um valor em espécie ao locador em substituição à obrigação de fazer ou contratar um terceiro para fazer a reforma no imóvel locado.

7. Nesse particular, observa-se que a Lei não determina o modus procedimental – a forma – para que se opere a concretização do ônus atribuído ao locatário, ou seja, se deverá haver o cumprimento de uma obrigação de fazer a reforma ou se poderia o cumprimento deste ônus ocorrer por meio de uma obrigação de dar, mediante o repasse ao locador de quantia equivalente a eventuais reparos necessários para restaurar as condições iniciais do imóvel locado, muito embora se possa presumir que o caminho natural seja a realização das reformas pelo locatário. Todavia, ante a inexistência de vedação e em face das peculiaridades que cercam a natureza do contrato de locação, entre os quais o princípio do acordo de vontades, é possível concluir pela possibilidade de se convencionar o pagamento de determinado valor pelo locatário como cumprimento do ônus de devolver o imóvel no estado em que o recebeu.

8. Posto ser possível pactuar a ‘indenização’ ao locador por serviços que deveriam ser executados no imóvel locado, a questão reside, agora, em localizar o critério a nortear a Administração nessa decisão. A resposta pode ser encontrada no poder-dever do gestor público de observância do princípio da vantajosidade, o qual, em síntese, determina a adoção da solução que se mostrar mais conveniente, eficiente e econômica na aplicação dos escassos recursos públicos.

9. Entretanto, recomenda-se que, após o devido levantamento de preços, a negociação com o locador tenha por parâmetro o menor preço encontrado pela Administração. Isso porque, na hipótese de contratação, ainda haverá o processo de disputa pública, sendo que nesta fase os preços ainda sofrem redução. Sendo essa alternativa vantajosa para o interesse público, comprovadamente nos autos, quando confrontada com a opção de contratar a realização de eventuais serviços de reforma no imóvel locado, quando de sua devolução ao locador, poderá a Administração lançar mão dessa proposição mais vantajosa. (Grifamos.)

Seguindo esse raciocínio, em contrato de locação de imóvel, a rigor,
caberá à Administração locatária promover a contratação dos reparos necessários
para a devolução do imóvel locado no mesmo estado em que o recebeu.

Porém, a depender da situação fática, nada impede a Administração de
justificar a opção de entregar o imóvel ao locador em condições diversas
daquelas em que o recebeu e indenizá-lo no valor necessário para o
restabelecimento dessas condições. Nesse caso, o pagamento assumirá natureza
indenizatória e será preciso adotar o procedimento pertinente para a realização
de pagamentos dessa espécie.

A cautela, então, residirá na definição do valor a ser pago ao locador,
bem como na demonstração da vantajosidade dessa alternativa em contraposição à
contratação por si dos serviços necessários à recomposição do bem ao estado em
que se encontrava quando da locação.

REFERÊNCIA

Revista Zênite ILC – Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba:
Zênite, n. 171, p. 502, maio 2008, seção Perguntas e Respostas.

¹ Nesse sentido já decidiu o TRF 4ª Região: “CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. CIVIL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. EMPRESA BRASILEIRA
DE CORREIOS E TELÉGRAFOS. CONTRATO DE LOCAÇÃO. RESCISÃO. DESCUMPRIMENTO DE
CLÁUSULA DE HABITABILIDADE. DANOS MATERIAIS. COMPROVAÇÃO DO NEXO DE
CAUSALIDADE. INDENIZAÇÃO. CUSTAS. ISENÇÃO.” (TRF4, Apelação Cível nº
200872000034465, DJ de 13.01.2010.)

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