O Tribunal de Contas da União realizou auditoria com o objetivo de verificar se os sistemas informatizados referentes a contratações por meio de Sistema de Registro de Preços (SRP), no âmbito do Governo Federal, estão em conformidade com a Lei nº 14.133/21 e o Decreto nº 11.462/2023, considerando dados de 1º.01.2023 a 30.06.2025. O trabalho analisou tanto órgãos gerenciadores quanto participantes e aderentes.

Foram constatadas irregularidades tanto na fase de planejamento: — como a ausência de mecanismos eficazes de pesquisa de ETPs, classificação inadequada do objeto e falta de critérios para vedação ou permissão de adesões — quanto na fase de licitação e execução — incluindo justificativas superficiais de vantajosidade, extrapolação de limites legais, falhas no controle de prazos, inconsistências na definição de papéis, ausência de dados confiáveis sobre quantitativos, divergências quanto à prorrogação das atas e fragilidades no registro e na modificação de preços.

1. Ausência de mecanismos eficazes de pesquisa dos ETPs e classificação inadequada do objeto

Nesse achado, o relator destacou a importância do Estudo Técnico Preliminar (ETP) como instrumento essencial de planejamento das contratações, o qual pode, inclusive, servir de base para contratações realizadas por diferentes órgãos públicos. Nesse contexto, o gestor pode identificar padrões de consumo, adotar soluções já testadas, evitar a repetição de erros, comparar estimativas, identificar inconsistências e revisar fundamentos anteriormente utilizados.

Para isso, é necessário que os ETPs estejam em base de dados de fácil acesso e pesquisa, o que não foi constatado no caso. Segundo a auditoria:

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“Quando se dispunha de todos os elementos necessários, como o número da ata, número da compra, descrição do objeto e demais identificadores, a busca no repositório do ETP Digital retornava longas listas de arquivos, sem qualquer forma de filtragem além do código da Uasg responsável pela elaboração do documento, o que obriga o gestor a navegar por dezenas ou centenas de ETPs sem qualquer pista sobre qual corresponde à contratação desejada”. (Grifamos.)

Outro ponto identificado, que impacta diretamente a organização das informações, foi a constatação de que o módulo “Gestão de Atas”, no sistema Contratos.gov.br, classifica o objeto apenas como “serviço” e “material”, em inobservância às categorias previstas nos arts. 6º, inciso XLV, e 82, § 5º, da Lei nº 14.133/2021.

2. Ausência de critérios uniformes para adesões

No que se refere às adesões a atas de registro de preços — realizadas por órgãos ou entidades que não participaram da licitação —, nos termos do § 2º do art. 86 da Lei nº 14.133/2021, o relator identificou que: “dos oitenta órgãos respondentes, 41% não possuem qualquer critério formal; 18% utilizam critérios informais (…); e 41% afirmam possuir critérios objetivos”.

Nesse contexto, constatou-se que a ausência de diretrizes uniformes gera deficiência no processo decisório. Ademais, os dados indicam que aproximadamente 56% dos respondentes classificaram a legislação como de clareza “muito baixa”, “baixa” ou “moderada”, enquanto 88% consideraram relevante ou muito relevante a edição de normas ou diretrizes específicas sobre o tema.

3. Justificativas superficiais da vantajosidade de adesão

Na fase de execução do processo, a auditoria verificou que as justificativas para adesão às atas são, frequentemente, superficiais, sem comprovação concreta da vantajosidade. Nesse sentido, o relator destacou que:

“Em uma amostra de dez justificativas de vantajosidade de adesão, evidenciou-se que apenas uma foi classificada como consistente, enquanto sete foram consideradas insuficientes e duas genéricas. Em grande parte desses casos, os órgãos limitaram-se a declarar que a adesão ‘é vantajosa’, ‘atende às necessidades’ ou ‘é a solução mais adequada’, sem apresentar dados, comparativos, fontes de pesquisa de preços ou análise técnica que sustentasse essas afirmações.” (Grifamos.)

4. Extrapolação dos limites legais para adesão

A Lei nº 14.133/2021 estabelece limites quantitativos para adesões (art. 86, §§ 4º e 5º). Contudo, verificou-se que o sistema permitiu autorizações acima do limite global, evidenciando ausência de controles automatizados para impedir as extrapolações.

Também foram identificadas falhas relevantes:

– Ausência de travas lógica para impedir adesões fora da vigência da ata, em contrariedade ao art. 31, caput, do Decreto 11.462/2023;

– Inexistência de controle automatizado do prazo de 90 dias para a efetivação da contratação, previsto no art. 31, §§ 2º e 3º, do Decreto 11.462/2023; e

– Inconsistências na definição dos papéis de gerenciador, participante e aderente.

5. Inexistência de dados confiáveis e divergências sobre a prorrogação das atas

O relator apontou que o módulo “Gestão de Atas” do sistema Contratos.gov.br não possui mecanismos suficientes para “registrar, consolidar ou extrair informações básicas sobre a execução das atas de registro de preços”, impossibilitando a obtenção segura de informações como quantitativos executados, saldos remanescentes, datas de execução ou instrumentos utilizados, o que revela um problema estrutural relevante para a governança do SRP.

Quanto à prorrogação das atas, destacou-se a ausência de clareza normativa sobre o tratamento dos quantitativos. A auditoria identificou práticas divergentes entre os órgãos:

• 32% recompõem integralmente os quantitativos;
• 41% mantêm apenas o saldo remanescente;
• 27% adotam solução caso a caso.

Nesse ponto, o relator acompanhou o entendimento expedido pelo Parecer 75/2024/DECOR/CGU/AGU e a Nota Jurídica 3/2024/CNLCA/CGU/AGU admitindo a recomposição integral dos quantitativos, desde que observados requisitos como previsão no planejamento, indicação no edital e na ata, demonstração da vantajosidade e formalização por meio de aditivo dentro da vigência.

6. Fragilidades no registro e modificação de preços

Quanto a atualização ou alteração dos preços em decorrência de eventual redução dos valores praticados no mercado ou de fato que eleve os custos nos bens, obras ou serviços registrados, foram constatados três grupos de fragilidades:

1. inconsistências no registro de preços no sistema, com aceitação de dados incoerentes ou incompletos, ausência de controle de correspondência entre o preço constante da ata e o digitado no sistema e a falta de mecanismos que assegurem a integridade das informações registradas.
2. ausência de comunicação automática aos órgãos sobre alterações de preços.
3. fundamentação insuficiente dos atos de alteração, sem memória de cálculo ou justificativa adequada.

7. Superestimativa de quantitativos (“Barriga de aluguel”)

O relator apontou a prática irregular de superestimativa de quantitativos, conhecida como “barriga de aluguel”, caracterizada pela:

“Estipulação, pelos órgãos gerenciadores e participantes, de quantidades superestimadas de itens nas atas de registro de preços, desprovidas de correspondência com a real demanda, com o objetivo de favorecer determinados fornecedores. Estes, por sua vez, buscam “comercializar” os itens registrados junto a outros entes públicos por meio das adesões subsequentes (‘caronas’)”.

Tal prática, além de imoral, afronta aos arts. 6º, incisos XXIII, alínea “a” e XXV, alínea “f”; 18, inciso I; art. 23, caput; art. 40, inciso III; entre outros dispositivos da Lei 14.133/2021.

8. Atas “Guarda-chuva”

Também foram identificadas atas com objetos excessivamente genéricos ( “atas guarda-chuva”), que são atas com descrições vaga ou generalista de obras ou serviços. Diante desse excesso de generalidade, permitem grande variedade de contratações. Segundo o relator, essa prática compromete a competitividade e configura fuga ao devido processo licitatório, uma vez que impede a adequada definição do objeto e a aferição da proposta mais vantajosa.

Recomendações

Diante das fragilidades identificadas, o Plenário do TCU expediu recomendações ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e ao Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas, com vistas ao aprimoramento do sistema.

Confira aqui a decisão completa.

Fonte: TCU, Acórdão nº 547/2026, do Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, j. em 11.03.2026.