A implementação do novo regime jurídico das licitações e contratos administrativos, instituído pela Lei nº 14.133/2021, impôs aos órgãos e entidades da Administração Pública relevantes desafios de natureza institucional, organizacional e operacional, especialmente no que se refere à estruturação adequada de seus processos decisórios, à definição clara de competências e à observância de princípios de governança, como a segregação de funções e a gestão de riscos. Embora o diploma legal tenha reforçado diretrizes já consolidadas no ordenamento jurídico, sua aplicação concreta revela tensões recorrentes entre o desenho normativo ideal e as limitações materiais efetivamente enfrentadas pelos entes públicos.
Nesse cenário, a designação de agentes para o exercício das funções essenciais ao procedimento licitatório, em especial a atuação do pregoeiro, assume papel central. A regra geral, expressamente prevista na Lei nº 14.133/2021 e reiterada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, estabelece que a função de pregoeiro deve ser atribuída a servidor integrante do quadro efetivo da Administração. O espírito da norma é cristalino: assegurar maior estabilidade funcional, independência técnica e aderência aos princípios da impessoalidade e da continuidade administrativa. Nada obstante, a realidade administrativa vivida no Brasil demonstra que tal diretriz merece olhar mais cuidado em certos casos, comportando exceções, via de regra, pela designação de servidores estranhos ao serviço público, ocupantes de cargos de livre nomeação para aquelas funções que deveriam ser exercidas a priori, por servidores concursados.
De modo semelhante e pelas mesmas razões, o princípio da segregação de funções — pilar estruturante da governança pública e instrumento essencial de mitigação de riscos — não pode ser interpretado de forma inflexível, descontextualizada da realidade fática enfrentada pelos gestores públicos. Embora constitua a regra e o modelo desejável de organização administrativa, sua plena observância pode revelar-se inviável em determinados cenários, notadamente quando o órgão não dispõe de mão de obra qualificada em quantidade suficiente para promover a distribuição ideal das competências entre os vários agentes distintos. Nessas situações, a concentração excepcional de atribuições em um mesmo agente pode emergir como solução pragmática única, ainda que juridicamente sensível, para assegurar a continuidade da atividade administrativa e a prestação de serviços públicos essenciais.
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Essa problemática se apresenta de forma ainda mais aguda na realidade da esmagadora maioria dos órgãos públicos brasileiros, especialmente nos pequenos municípios do interior do País. Tais entes, em regra, não contam com estrutura administrativa robusta além de enfrentar limitações orçamentárias severas, contando com quadros permanentes de pessoal reduzidos, frequentemente marcados por carência de capacitação técnica especializada. Nesse cenário, a adoção de medidas excepcionais — como a designação de agentes comissionados para funções técnicas ou a mitigação circunstancial da segregação de funções — tende a ser menos uma escolha discricionária e mais uma resposta às restrições estruturais existentes.
É nesse espaço de tensão entre norma e a realidade administrativa que se insere o presente debate, ao se analisar criticamente a aplicação dos princípios da segregação de funções e da gestão por competência na designação de agentes no contexto das contratações públicas, à luz da Lei nº 14.133/2021, da jurisprudência do Tribunal de Contas da União e dos desafios concretos enfrentados pelos entes públicos de menor capacidade institucional.
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