Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“Considerando os precedentes do Tribunal de Contas da União – TCU (Acórdãos nºs 2.672/2017, 1.290/2018 e 644/2021, todos do Plenário), que indicam que a caracterização da licitação de âmbito internacional está relacionada à ampla permissão à participação de empresas estrangeiras e à promoção ativa da divulgação do instrumento convocatório no exterior, inclusive mediante a adoção de medidas adequadas de publicidade, como a publicação do edital em língua estrangeira, a estatal consulente solicita análise jurídica acerca da interpretação e do alcance das manifestações da Corte de Contas quanto à necessidade dessa publicação em seus certames de âmbito internacional.

Nesse contexto, questiona-se:

1. As manifestações do TCU sobre a matéria implicam aplicabilidade obrigatória à estatal?

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2. Caso se entenda necessária a publicação do instrumento convocatório em língua estrangeira, qual o tipo de tradução deve ser adotado (juramentada, técnica, etc.) e quais cautelas devem ser observadas?”

DIRETO AO PONTO

Pelo exposto, e sem prejuízo de indicar que o tema comporta reflexões, conclui-se objetivamente no sentido de que:

1) A publicação do instrumento convocatório em língua estrangeira (notadamente em inglês) nas licitações de âmbito internacional é considerada uma decorrência do princípio da publicidade (art. 31 da Lei nº 13.303/2016) e da necessidade de conferir materialidade à internacionalização do certame. Foi sob esse prisma que o TCU, ao examinar casos concretos de licitações denominadas “internacionais” nos acórdãos mencionados, firmou entendimento no sentido de que não basta rotular o certame como internacional; é necessário concretizar essa internacionalidade por meio da publicidade adequada, sob pena de desconfiguração do próprio “caráter internacional” pretendido.

Assim, o fato de a empresa estatal consulente não ter figurado como destinatária direta daqueles acórdãos não afasta a necessidade de observância das mesmas diretrizes, sob risco de incorrer em futura objeção do órgão de controle. Neste contexto, a recomendação desta Consultoria é de que, não sendo possível traduzir em língua estrangeira e/ou divulgar o edital em âmbito externo, seja formalizada a justificativa para tanto.

2) Em relação ao tipo de tradução (livre/técnica ou juramentada), não há imposição legal de que a versão estrangeira do edital seja uma tradução juramentada. Para a Zênite, é razoável que se admita uma tradução técnica (não juramentada), realizada por profissional competente com domínio do idioma de destino e da terminologia jurídico-administrativa pertinente.

Adicionalmente, recomenda-se também que a Estatal Consulente assegure que o conteúdo traduzido seja fiel ao original em português e disponibilizado em tempo hábil e em locais de fácil acesso ao público estrangeiro. Convém adotar cautelas administrativas, tais como o planejamento de prazos que contemplem a necessidade de tradução, escolha de canais de divulgação internacional idôneos e preparação para interagir com licitantes estrangeiros durante o processo.

Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.

FUNDAMENTO

Trata-se de consulta formulada por sociedade de economia mista federal acerca da correta interpretação das exigências de publicidade em licitações de âmbito internacional. Em síntese, questiona-se: (a) se seria obrigatória a publicação do instrumento convocatório em língua estrangeira (usualmente o inglês) nas licitações consideradas de abrangência internacional realizadas por estatais federais, e (b) caso afirmativo, qual o tipo de tradução aplicável ao edital – livre, técnica ou juramentada – e que cuidados adicionais devem ser observados quanto à forma e ao veículo de divulgação do instrumento convocatório em âmbito internacional.

A Constituição Federal (art. 37, caput e inciso XXI) e a legislação infraconstitucional consagram o princípio da publicidade nas licitações, visando assegurar amplitude de competição e seleção da proposta mais vantajosa. O art. 31 da Lei nº 13.303/2016 dispõe que o procedimento licitatório obedecerá, entre outros, ao princípio da publicidade. De igual modo, a Lei das Estatais também exige transparência e ampla divulgação dos atos convocatórios, não fazendo distinção explícita entre licitações de âmbito nacional e internacional. Portanto, interpreta-se que toda licitação deve ter divulgação compatível com sua abrangência, garantindo-se o conhecimento do certame por todos os potenciais interessados, inclusive agentes estrangeiros quando for o caso.

Neste contexto, aliás, observa-se que a Lei nº 13.303/2016 sequer tratou das licitações internacionais ou previu cenários em que ela seria “mandatória”, conferindo às estatais a autonomia para disciplinar o tema conforme suas necessidades específicas. Neste contexto é que, antes de analisar o tema sob o viés de obrigatoriedade das orientações emanadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a atuação da estatal deve refletir coerência com os objetivos pretendidos. Dito de outro modo: na medida em que o exercício de competência discricionária requer a opção pela solução mais conveniente e oportuna (solução ótima) dentre aquelas disponíveis, a não adoção de medidas adequadas para instigar a participação de potenciais interessados estrangeiros, de plano, pode se mostrar solução incompatível com a natureza do procedimento, o que leva a conclusão de que essa não pode ser considerada a solução ótima.

Nesse sentido, destaca-se lição de Hely Lopes Meirelles, para quem “discricionariedade é liberdade de ação administrativa, dentro dos limites permitidos em lei”, bem como, “o administrador, mesmo para a prática de um ato discricionário, deverá ter competência legal para praticá-lo; deverá obedecer à forma legal para a sua realização; e deverá atender à finalidade legal de todo ato administrativo, que é o interesse público.”¹ (Destacamos)

Ou seja, se for identificado que a realização de uma licitação internacional é medida mais adequada para alcançar determinado resultado pretendido, é razoável que a estatal se empenhe em estruturar um processo licitatório efetivamente aberto e atrativo à participação de agentes estrangeiros.

Foi sob esse prisma que o TCU, ao examinar casos concretos de licitações denominadas “internacionais” nos acórdãos mencionados, firmou entendimento no sentido de que não basta rotular o certame como internacional; é necessário concretizar essa internacionalidade por meio da publicidade adequada. Em especial, o TCU tem ressaltado que a divulgação do edital deve transcender as fronteiras nacionais sempre que se pretenda atrair competidores estrangeiros. Nesse sentido, o Acórdão nº 2672/2017-Plenário (caso da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU) fixou importantes diretrizes, das quais destaca-se:

“14. De fato, os requisitos para a caracterização de licitação internacional não se encontram previstos em lei. Contudo, ainda que esses requisitos decorram de construções da doutrina e da jurisprudência, veja-se que tais fontes os extraíram da própria lei e de todo o arcabouço normativo que rege as licitações. Nesse sentido, observa-se que o art. 3º da Lei 8.666/1993 e, especialmente, os arts. 3º e 4º, inciso VII, da Lei 12.462/2011 elegem o princípio da publicidade como um dos pilares dos respectivos regimes. Sob esse norte, tem-se que o âmbito da publicidade, ou da divulgação a ser dada, está intrinsecamente ligado ao âmbito da licitação que se pretende promover e, em consequência, ao conjunto de interessados que se intenta atrair. Se o certame tem caráter nacional, a divulgação correspondente será feita nacionalmente. Se o certame tem abrangência internacional, espera-se, por questão lógica, que sua divulgação seja feita no exterior. Desse modo, dá-se materialidade ao princípio da publicidade ao se adequar a ação ao fim pretendido.

15. E, para que essa divulgação atinja o maior número de interessados no exterior, é inegável que o instrumento convocatório há de ser publicado em língua estrangeira, mais usualmente, em inglês. Não é razoável crer que um edital publicado em português nos meios ordinários aplicáveis ao certame de caráter nacional, terá o mesmo alcance do que um edital publicado em língua inglesa ou espanhola e ativamente divulgado no exterior. Aliás, a não tradução do edital, por si só, já poderia induzir o potencial interessado estrangeiro a concluir que se trata de licitação nacional.

16. Portanto, a forma e a abrangência da divulgação, junto com a permissão à participação de empresas estrangeiras não estabelecidas no país, são requisitos necessários à caracterização e à concretização de licitação internacional. Como se viu neste processo, parte desses requisitos não foi cumprida.

17. A aplicação da margem de preferência também não pode ser considerada como fundamento apto a tornar a licitação internacional. Trata-se de uma condição comum a todas as licitações, qualquer que seja seu âmbito ou modalidade, em que haja a possibilidade de oferta de produtos de origem nacional e estrangeira. Ou seja, a margem de preferência relaciona-se à origem do produto e não ao âmbito do certame ou à nacionalidade do licitante. No caso do certame RDC Presencial 002/2012, o edital admitiu que o licitante ofertasse tanto trens fabricados no Brasil, como trens fabricados no exterior, razão pela qual aplicou-se o mecanismo, em consonância com o Decreto 7.812/2012 e com o art. 3º, § 5° e seguintes, da Lei 8.666/1993.

18. Por outro lado, há que se reconhecer que, diferentemente do que havia sido aventado durante a auditoria, o item 5.5.1.14 do edital não continha regra impeditiva da participação de empresas estrangeiras que não funcionassem no país. À primeira vista, a redação e a numeração do item e de seus subitens conduziam à interpretação de que apenas poderiam concorrer empresas com decreto de autorização ou sucursal estabelecida no Brasil, conforme se observa:

“5.5.1.14 a empresa estrangeira que estiver participando isoladamente deverá ter representação legal no Brasil com poderes expressos para receber citação, responder administrativa ou judicialmente e ainda apresentar todos os documentos para sua habilitação preliminar, autenticados pelos respectivos consulados e traduzidos por tradutor juramentado;

5.5.1.14.1 decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade estrangeira em funcionamento no País e ato de registro ou autorização para funcionamento expedido pelo órgão competente, quando a atividade assim o exigir;

5.5.1.14.2 caso o licitante seja uma empresa estrangeira estabelecida no Brasil através de sucursal (‘branch’), cópia do Decreto de Autorização de Atividade no Brasil.”

19. Todavia, outros itens do edital (e.g. 1.4 e 2.1.2) apresentavam permissão para a participação de empresas estrangeiras, desde que com representação formal no Brasil. Consequentemente, o item 5.5.1.14 poderia ser interpretado isoladamente, sem o concurso dos subitens que se encontram a ele subordinados, para permitir que empresas não estabelecidas no país também apresentassem propostas.

20. Apesar disso e da adoção de algumas providências preparatórias meses antes com a intenção de promover-se licitação internacional, verifica-se concretamente que o edital RDC Presencial 002/2012 não teve abrangência internacional, pois não foram adotadas as medidas necessárias para divulgá-lo no exterior e, assim, suscitar o interesse de empresas estrangeiras. As consultas a empresas, todas sediadas formalmente no Brasil, foram feitas com o propósito expresso de pesquisa de preços e não de divulgação do certame (fls. 30/41-peça 121). Do mesmo modo, observa-se que, na lista de empresas que consultaram edital, constam apenas empresas estabelecidas no país (fls. 42/44-peça 121). Portanto, não se poderia invocar o art. 42, § 1°, da Lei 8.666/1993 para justificar a autorização para cotação de parte (na verdade, de percentual) do preço em moeda estrangeira.” (Destacamos)

Em suma, entendeu o TCU na oportunidade que, se a licitação for de caráter nacional, a divulgação dá-se em âmbito nacional; por outro lado, se o certame tiver abrangência internacional, “espera-se, por questão lógica, que sua divulgação seja feita no exterior”, de modo a dar efetividade ao princípio da publicidade, adequando a divulgação ao universo de potenciais interessados. No mesmo compasso, para atingir o maior número de interessados no exterior, “é inegável que o instrumento convocatório há de ser publicado em língua estrangeira”, pois “não é razoável crer que um edital publicado em português nos meios ordinários aplicáveis ao certame de caráter nacional, terá o mesmo alcance do que um edital publicado em língua inglesa ou espanhola e ativamente divulgado no exterior”.

Veja-se que a decisão do TCU não se baseou em disposição legal específica, mas sim pautou sua orientação como uma decorrência lógica do princípio da publicidade, defendendo uma postura coerente entre o fim (licitação com ampla participação de players nacionais e internacionais) e os meios (divulgação do certame a alcançar o público externo de forma satisfatória).

Em complemento, no Acórdão nº 1.290/2018-Plenário (caso de pregão internacional no âmbito do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia – INTO), o Tribunal verificou irregularidades decorrentes da falta de divulgação internacional. Assinalou-se que a ausência de publicação do edital no exterior, em veículo de grande circulação internacional, teve como efeito dificultar ou impedir a participação de empresas estrangeiras, direcionando indevidamente a licitação a um grupo restrito de fornecedores nacionais.

Nesse caso, o TCU concluiu que o certame denominado “pregão internacional” ocorrera apenas na forma presencial, sem alcance a concorrentes de fora, o que contribuiu para a formação de um cartel conhecido como “clube do pregão internacional”. O Tribunal entendeu configurados indícios de conluio e fraude à licitação, concluindo que: “Como não houve publicação no exterior e considerando as características da ata de realização do pregão presencial (…), ficam demonstrados indícios de existência de conluio entre os participantes e fraude à licitação.”. Em suma, a não divulgação do edital em língua estrangeira e em âmbito internacional foi tratada como violação ao dever de ampla publicidade e à competição isonômica, maculando a legalidade do certame.

Essa linha jurisprudencial foi reiterada em decisões posteriores, a exemplo do Acórdão nº 644/2021-Plenário, consolidando a orientação de que a publicação do instrumento convocatório em idioma amplamente acessível (inglês, preferencialmente) e a divulgação nos mercados externos constituem práticas imperativas para a boa gestão em licitações de porte internacional conduzidas por entes da Administração Pública. Ainda que as deliberações do TCU acima citadas tenham decorrido de casos não envolvendo a aplicação da Lei nº 13.303/2016, seu entendimento possui caráter orientador geral, fundamentado em princípios aplicáveis a qualquer entidade pública sob jurisdição do Tribunal, em especial os princípios da publicidade e a competitividade.

Assim, o fato de a empresa estatal consulente não ter figurado como destinatária direta daqueles acórdãos não afasta a necessidade de observância das mesmas diretrizes, sob risco de incorrer em futura objeção do órgão de controle.

Evidentemente que tais orientações não representam texto normativo em sentido estrito, contudo, acabam por, indiretamente, impor ao administrador o ônus da justificação caso não sejam observadas. Assim, a recomendação desta Consultoria é de que, não sendo possível traduzir em língua estrangeira e/ou divulgar o edital em âmbito externo, seja formalizada a justificativa para tanto.

Admitida a obrigatoriedade (ou recomendação enfática) de veicular o edital em língua estrangeira para licitações internacionais, cumpre apresentar algumas recomendações sobre como, no entender esta Consultoria, deve ser feita essa tradução e quais cuidados adicionais devem ser tomados quanto à forma e meios de publicidade.

Em relação ao tipo de tradução (livre/técnica ou juramentada), não há imposição legal de que a versão estrangeira do edital seja uma tradução juramentada. A figura do tradutor público juramentado é exigida, em regra, para conferência de fé pública a documentos estrangeiros apresentados no Brasil (art. 192, parágrafo único, do Código de Processo Civil) – o que não é exatamente o caso aqui tratado, já que se trata de traduzir um edital originalmente em português para divulgação externa. Portanto, para a Zênite, é razoável que se admita uma tradução técnica (não juramentada), realizada por profissional competente com domínio do idioma de destino e da terminologia jurídico-administrativa pertinente. Essa tradução técnica fiel atende ao propósito de informar adequadamente os licitantes estrangeiros, sem incorrer nos custos e trâmites de uma tradução juramentada, que não se mostra obrigatória.

Convém ressaltar que a versão em língua estrangeira do instrumento convocatório deve corresponder integralmente ao teor do edital em português (uma medida comumente adotada é numerar os itens de forma espelhada nas versões, para que seja possível cotejá-las), evitando-se resumir ou omitir cláusulas relevantes, uma vez que discrepâncias entre as versões podem gerar dúvidas, impugnações ou mesmo situações de litígio. Em geral, a Estatal Consulente pode consignar no edital que a versão em português prevalece em caso de divergência de interpretação, justamente por ser a versão original e oficialmente aprovada. Ainda assim, deve-se buscar que ambas as versões sejam equivalentes no conteúdo, permitindo plena compreensão pelos interessados estrangeiros.

No que tange à escolha do idioma estrangeiro, o TCU sugere o inglês como língua franca nas licitações internacionais (vide Acórdão nº 644/2021-Plenário). De fato, o inglês é normalmente adotado como idioma padrão de publicação, por ser amplamente entendido no meio empresarial global. Dependendo do objeto da licitação e dos potenciais mercados-alvo, pode-se cogitar também outras línguas de grande difusão, mas, em qualquer caso, o inglês tende a ser a opção segura e suficiente para alcançar fornecedores estrangeiros em geral.

Quanto à definição de veículos e forma de divulgação no exterior, tem-se um tema de maior complexidade. O TCU considerou, no Acórdão nº 1290/2018-Plenário, que a “falta de publicidade no exterior em jornal de renome internacional” infringiu o dever de ampla convocação de potenciais licitantes. Contudo, esta Consultoria entende que é pertinente realizar uma avaliação de custo-benefício em relação a essa medida, uma vez que a contratação de veículo midiático de alcance global pode acabar onerando demasiadamente o processo, sobretudo se houver outros canais de comunicação viáveis.

Nesse sentido, cita-se recomendação feita pelo TCU no Acórdão nº 220/2013-Plenário, para que, “quando da realização de licitação internacional, deve fazer constar, no processo, comprovante de publicação do instrumento convocatório na imprensa internacional ou agências de divulgação de negócios no exterior”, o que permite o conhecimento do processo competitivo por um universo maior de pessoas.

Além disso, pode-se recorrer a plataformas internacionais de licitação, como o UN Development Business², DG Market³ ou outros sistemas on-line voltados a licitações públicas globais.

Ainda neste tema, uma forma de assegurar que as empresas estrangeiras tenham conhecimento acerca da licitação internacional é enviar uma comunicação direta com os dados do certame. Veja-se que a realização da licitação internacional deve partir do conhecimento da Administração acerca do mercado em que o objeto se insere, de modo que haja, de fato, necessidade de ampliar o universo de potenciais interessados de modo a abranger as empresas estrangeiras. Consequentemente, a Administração deve conhecer quem são os possíveis fornecedores do objeto a ser licitado, o que permitirá o envio da comunicação direta às empresas a respeito da licitação internacional.

Como complemento, é boa prática enviar comunicados ou press-releases do certame às embaixadas, câmaras de comércio e associações empresariais de países que possuam potenciais concorrentes no objeto da licitação. Esse esforço adicional de publicidade direcionada reforça o alcance da convocação internacional.

Por fim, cumpre também destacar que licitantes estrangeiros podem demandar mais tempo para obtenção de esclarecimentos, tradução de documentos de habilitação para o português (quando exigido) e coordenação logística para participação. Neste sentido, a Lei nº 13.303/2016 estabelece prazos mínimos para os atos processuais (art. 39), sendo possível ampliá-los para garantir a efetiva competição estrangeira.

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 103.

² Disponível em: https://devbusiness.un.org/site-search.

³ Disponível em: https://www.dgmarket.com/.

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Estatais: publicidade de licitações internacionais e o tipo de tradução aplicável ao edital. Blog Zênite. 01 set. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/estatais-publicidade-de-licitacoes-internacionais-e-o-tipo-de-traducao-aplicavel-ao-edital/. Acesso em: dd mmm. aaaa.