Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“A Administração apresenta dúvidas acerca da interpretação da Lei nº 14.133/2021 relativamente à definição do valor estimado das contratações públicas, especialmente quanto à necessidade de elaboração de planilha analítica de composição de custos unitários nas licitações destinadas à contratação de serviços em geral que não sejam de engenharia e nas aquisições de bens acompanhadas de prestação acessória de serviços.

Especificamente, indaga-se:

a) Se a Lei nº 14.133/2021 exige, para tais contratações, a elaboração de planilha de composição de custos unitários estimados, tal como previa o art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/1993 para determinadas hipóteses;

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b) Se a estimativa do valor da contratação acompanhada da memória de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, prevista no art. 18, § 1º, inciso VI, da Lei nº 14.133/2021, equivale à elaboração de planilha analítica de composição de custos;

c) Qual o alcance dessa obrigação, sua localização na fase preparatória da contratação, a unidade administrativa responsável por sua elaboração, as consequências jurídicas de sua eventual ausência, a metodologia aplicável quando inexistirem composições oficiais de custos e, por fim, se é juridicamente admissível exigir apenas do licitante vencedor a abertura de seus custos.”

DIRETO AO PONTO

1) Das considerações e fundamentos citados na presente Orientação Jurídica emerge uma conclusão sistemática inequívoca: a Lei estabelece, como dever universal, a elaboração de estimativa do valor da contratação acompanhada da correspondente memória de cálculo, remete aos regulamentos a definição das metodologias aplicáveis a cada espécie de contratação, e, quando pretende impor a utilização de planilhas analíticas de composição de custos, assim o faz de maneira expressa ou por meio de seus regulamentos, seja em razão da natureza do objeto (como nas obras e serviços de engenharia), seja por disciplina regulamentar específica (como nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra). Essa opção legislativa positiva afasta qualquer interpretação que pretenda converter a planilha analítica em requisito geral da fase preparatória, evidenciando que sua obrigatoriedade constitui exceção, e não regra, no regime instituído pela Lei nº 14.133/2021.

2) Esta Consultoria conclui que a expressão constante do art. 18, § 1º, inciso VI — “memória de cálculo e documentos que lhe dão suporte” — não pode ser compreendida como sinônimo de planilha analítica de composição de custos.

Toda planilha analítica constitui memória de cálculo, mas nem toda memória de cálculo exige uma planilha analítica. Esta última representa apenas uma das possíveis técnicas de formação do orçamento estimado, reservada às hipóteses em que a legislação ou a própria natureza econômica do objeto justificam sua utilização.

3) No que diz respeito à elaboração da planilha de custos e formação de preços ser aplicável a toda e qualquer contratação, independentemente de natureza, complexidade e valor, a interpretação sistemática conduz precisamente à conclusão oposta: a Lei identifica positivamente os contextos em que a planilha é obrigatória, o que impede sua generalização para todas as espécies de contratação.

A exigência de planilha detalhada de custos deve ser compreendida à luz da natureza do objeto e da forma como a solução é usualmente disponibilizada no mercado. Em regra, tal detalhamento somente se impõe quando for factível e necessário decompor objetivamente as despesas inerentes à execução contratual, como ocorre, por exemplo, em serviços com dedicação exclusiva de mão de obra e em obras e serviços de engenharia. Para outros objetos, a exigência de planilha poderá, eventualmente, limitar-se à indicação de grandes blocos de custos, desde que essa decomposição seja compatível com a prática usual de mercado e com a viabilidade de definição de custos unitários para a solução pretendida.

4) À luz da sistemática adotada pela Lei nº 14.133/2021 e da regulamentação federal de referência, a responsabilidade pela elaboração da memória de cálculo do valor estimado — e, quando cabível, da planilha analítica de composição de custos — insere-se nas atribuições da equipe de planejamento da contratação, sem prejuízo da distribuição interna de tarefas entre seus integrantes e ressalvada a disciplina específica eventualmente estabelecida pelo regulamento do ente ou da entidade responsável pela contratação.

5) A consequência jurídica da ausência da planilha analítica de composição de custos não decorre da mera inexistência desse documento, mas do descumprimento da disciplina normativa efetivamente aplicável ao caso concreto.

Assim, quando a legislação ou o regulamento exigirem a elaboração da planilha, sua ausência caracteriza vício da fase de planejamento, podendo comprometer a confiabilidade do orçamento estimado e ensejar as medidas corretivas ou sancionatórias cabíveis, conforme a natureza e a gravidade da irregularidade;

Essa interpretação prestigia o princípio da legalidade e harmoniza-se com a orientação consolidada do Tribunal de Contas da União, cujos precedentes evidenciam que a censura da Corte não recai sobre a inexistência abstrata de planilhas, mas sobre o descumprimento das normas que, para determinadas espécies de contratação, tornam sua elaboração obrigatória e indispensável à adequada formação do orçamento estimado.

6) Em síntese, a inexistência de composições abertas nas fontes oficiais de pesquisa de preços não dispensa a Administração do cumprimento da metodologia imposta pelo regime jurídico aplicável. Se a legislação exigir orçamento analítico, caberá à Administração elaborar suas próprias composições, observando os critérios técnicos previstos no regulamento correspondente; se, ao contrário, o regime normativo admitir a estimativa mediante pesquisa de mercado, a ausência de dados desagregados não constitui óbice à formação válida do orçamento estimado, desde que observadas as metodologias legalmente previstas.

7) Conclui-se não ser juridicamente admissível substituir a planilha analítica que competia à Administração elaborar na fase de planejamento pela composição de custos apresentada exclusivamente pelo licitante vencedor. Quando o ordenamento jurídico exigir orçamento analítico, a Administração deverá elaborá-lo previamente, pois somente assim existirá parâmetro técnico objetivo para aferir a regularidade e a exequibilidade da proposta vencedora. Diversamente, quando a legislação não exigir planilha analítica, a Administração tampouco poderá exigir do vencedor documento destinado a suprir obrigação inexistente, devendo a análise da proposta observar a metodologia de estimativa de preços prevista no regime jurídico aplicável à contratação.

Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.

FUNDAMENTO

Para melhor construção da fundamentação, por fins didáticos, a presente Orientação Jurídica será estruturada em tópicos:

1. O dever geral de estimar previamente o valor da contratação

A fase preparatória da licitação constitui o momento em que a Administração identifica a necessidade administrativa, define a solução mais adequada para atendê-la e estrutura juridicamente a futura contratação.

Nesse contexto, a definição do valor estimado da contratação desempenha papel essencial para a aferição da vantajosidade da solução escolhida, da disponibilidade orçamentária, da modalidade de disputa, da adequação do procedimento e da futura análise da exequibilidade das propostas.

Por essa razão, o art. 18 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a fase preparatória será instruída, entre outros elementos, com a “estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte.”

A norma possui inequívoco caráter geral.

Independentemente da natureza do objeto — obra, serviço, fornecimento ou solução complexa — toda contratação pública deve possuir orçamento estimado adequadamente fundamentado.

Todavia, a Lei não determina, nesse dispositivo, qual metodologia deverá ser utilizada para construção desse orçamento.

Em nenhum momento o art. 18 afirma que a estimativa do valor da contratação deverá ser necessariamente elaborada mediante planilha analítica de composição de custos unitários.

Ao contrário, limita-se a exigir que o orçamento seja tecnicamente fundamentado por meio de memória de cálculo e dos documentos que demonstrem a consistência da metodologia empregada.

Essa distinção constitui o ponto de partida da presente análise.

2. O art. 23 da Lei nº 14.133/2021 remete aos regulamentos a definição das metodologias aplicáveis

A metodologia para obtenção do valor estimado não foi disciplinada diretamente pela Lei. O art. 23 estabeleceu apenas premissas gerais destinadas a assegurar que o orçamento reflita os preços praticados pelo mercado.

Mais importante, contudo, é perceber que a própria Lei diferenciou dois grandes grupos de contratações. Para as compras e serviços em geral, dispõe o § 1º:

“Art. 23. (…). § 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:” (Destacamos.)

Da mesma forma, para obras e serviços de engenharia, estabelece o § 2º:

“Art. 23. (…). § 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:” (Destacamos.)

A utilização da expressão “conforme regulamento” em ambos os dispositivos revela opção legislativa consciente, qual seja, o legislador não pretendeu estabelecer metodologia uniforme para toda e qualquer contratação.

Ao contrário, reconheceu que a formação do orçamento depende das características econômicas de cada objeto contratual, delegando aos regulamentos a definição dos procedimentos específicos.

Consequentemente, eventual obrigatoriedade de elaboração de planilhas analíticas de composição de custos não pode ser presumida a partir da simples leitura dos arts. 18 e 23. Essa obrigatoriedade somente existirá quando decorrer da disciplina regulamentar aplicável ou de previsão legal específica.

3. A própria Lei nº 14.133/2021 identifica expressamente as hipóteses em que a utilização de planilhas é obrigatória

Esse aspecto, a nosso ver, constitui o elemento hermenêutico mais relevante para solução da presente consulta.

Quando o legislador pretendeu exigir planilhas analíticas de composição de custos, ele o fez expressamente ou por meio do regulamento que disciplina a lei.

É precisamente o que ocorre nos §§ 2º e 3º do art. 23 e § 5º do art. 56, todos da Lei nº 14.133/2021, que assim dispõem:

“Art. 23. (…).

§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:

I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;

II – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;

III – contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

IV – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

§ 3º Nas contratações realizadas por Municípios, Estados e Distrito Federal, desde que não envolvam recursos da União, o valor previamente estimado da contratação, a que se refere o caput deste artigo, poderá ser definido por meio da utilização de outros sistemas de custos adotados pelo respectivo ente federativo”.

“Art. 56. (…).

§ 5º Nas licitações de obras ou serviços de engenharia, após o julgamento, o licitante vencedor deverá reelaborar e apresentar à Administração, por meio eletrônico, as planilhas com indicação dos quantitativos e dos custos unitários, bem como com detalhamento das Bonificações e Despesas Indiretas (BDI) e dos Encargos Sociais (ES), com os respectivos valores adequados ao valor final da proposta vencedora, admitida a utilização dos preços unitários, no caso de empreitada por preço global, empreitada integral, contratação semi-integrada e contratação integrada, exclusivamente para eventuais adequações indispensáveis no cronograma físico-financeiro e para balizar excepcional aditamento posterior do contrato”.

De acordo com a regulamentação que disciplina a orçamentação de obras e serviços de engenharia aplicada no âmbito da Administração Pública federal¹, citada à título de referência, fixada pelo Decreto nº 7.983/2013:

“Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil – Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil.

(…)

Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras – Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes.”

Nos dois casos:

Art. 9º O preço global de referência será o resultante do custo global de referência acrescido do valor correspondente ao BDI, que deverá evidenciar em sua composição, no mínimo:

I – taxa de rateio da administração central;

II – percentuais de tributos incidentes sobre o preço do serviço, excluídos aqueles de natureza direta e personalística que oneram o contratado;

III – taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento; e

IV – taxa de lucro”.

E, consoante prescreve o art. 10 do regulamento federal,

“Art. 10. A anotação de responsabilidade técnica pelas planilhas orçamentárias deverá constar do projeto que integrar o edital de licitação, inclusive de suas eventuais alterações”. (Destacamos.)

Note-se que a disciplina normativa se forma de modo a restringir expressamente a obrigação de estimar o valor da licitação com base na elaboração de planilhas orçamentárias apenas nas contratações de obras e serviços de engenharia.

Essa orientação regulamentar demonstra que a planilha possui finalidade técnica específica. Ela servirá para:

i) exame da exequibilidade das propostas na licitação;

ii) adequação do cronograma físico-financeiro;

iii) balizamento de futuros aditivos quantitativos;

iv) preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Essas finalidades decorrem das peculiaridades da contratação de obras e serviços de engenharia, cuja execução depende da decomposição dos quantitativos, dos custos unitários, do BDI e dos encargos sociais.

Dessa feita, a existência desse dispositivo legal e da formatação adotada pela regulamentação federal constitui argumento sistemático de elevada relevância.

Se toda estimativa do valor da contratação exigisse necessariamente planilhas analíticas de composição de custos, não haveria razão para que as normas (Lei + regulamento) disciplinassem especificamente sua apresentação apenas nas licitações de obras e serviços de engenharia.

A interpretação sistemática conduz precisamente à conclusão oposta: a Lei identifica positivamente os contextos em que a planilha analítica é obrigatória, o que impede sua generalização para todas as espécies de contratação.

4. A regulamentação das compras e serviços em geral confirma a opção legislativa

Em cumprimento ao art. 23, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, foi editada a Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021, destinada a disciplinar a pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral no âmbito da Administração Pública federal.

Embora possua incidência restrita no âmbito Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, constitui importante referencial interpretativo da sistemática adotada pela Lei.

A leitura da Instrução Normativa revela que ela estrutura integralmente o procedimento de formação do preço estimado para as contratações de compras e serviços em geral sem impor, como regra geral, a elaboração de planilhas analíticas de composição de custos.

O regulamento remete a pesquisa de preços em múltiplas fontes para obtenção do preço estimado, como sistemas oficiais, contratações similares, pesquisas em sítios especializados, consultas a fornecedores e bases nacionais de notas fiscais eletrônicas.

Em nenhum momento a Instrução Normativa estabelece que em toda contratação de bens ou serviços em geral deva ser precedida de planilha analítica de composição de custos.

A metodologia ordinária é justamente a pesquisa de mercado, acompanhada da memória de cálculo correspondente.

5. O art. 9º da IN nº 65/2021 confirma que a planilha constitui metodologia excepcional, vinculada à natureza do objeto

O argumento torna-se ainda mais expressivo quando se examina o art. 9º da Instrução Normativa.

O dispositivo determina que, nas contratações de prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, aplica-se a Instrução Normativa SEGES nº 5/2017, observando-se apenas subsidiariamente a própria IN nº 65/2021.

A remissão possui evidente significado jurídico.

A IN nº 5/2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, exige a elaboração de planilha de custos e formação de preços para as contratações de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra justamente porque, nesse tipo de contratação, a adequada estimativa depende da decomposição dos encargos trabalhistas, previdenciários, tributários, insumos, custos indiretos e margem de lucro:

“ANEXO I

DEFINIÇÕES

XV – PLANILHA DE CUSTOS E FORMAÇÃO DE PREÇOS: documento a ser utilizado para detalhar os componentes de custo que incidem na formação do preço dos serviços, podendo ser adequado pela Administração em função das peculiaridades dos serviços a que se destina, no caso de serviços continuados”.

Inclusive, a própria Instrução Normativa deixa claro que no caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, o custo estimado da contratação deverá ser definido “por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados;” (ANEXO V – DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DO PROJETO BÁSICO (PB) OU TERMO DE REFERÊNCIA (TR), item 2.9, “b”).

Se a elaboração de planilhas fosse requisito inerente a toda pesquisa de preços, seria absolutamente desnecessária a remissão feita pela IN nº 65/2021 à aplicação das disposições constantes da IN nº 5/2017, nas contratações de prestação de serviços com regime de dedicação de mão de obra exclusiva.

Do mesmo modo seria ilegal a previsão contida na IN nº 5/2017 que dispensa a elaboração de planilha de custos e formação de preços “naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados”.

Nesse giro, o art. 9º da IN nº 65/2021 c/c a disciplina citada da IN nº 5/2017, demonstram que o próprio regulamento reconhece existir um regime especial para objetos cuja formação do preço exige metodologia distinta daquela normalmente utilizada para compras e serviços em geral.

Tem-se, portanto, perfeita coerência entre a Lei e sua regulamentação. A Lei identifica regimes jurídicos diferenciados. O regulamento, por sua vez, desenvolve esses regimes mediante metodologias compatíveis com a natureza econômica de cada objeto.

6. A memória de cálculo não se confunde com planilha analítica de composição de custos

À luz dessa interpretação sistemática, esta Consultoria conclui que a expressão constante do art. 18, § 1º, inciso VI — “memória de cálculo e documentos que lhe dão suporte” — não pode ser compreendida como sinônimo de planilha analítica de composição de custos.

A memória de cálculo corresponde à demonstração da metodologia efetivamente utilizada para obtenção do valor estimado.

Essa metodologia poderá consistir, conforme o caso, na aplicação de critérios estatísticos sobre preços pesquisados, em tabelas referenciais, em sistemas oficiais de preços, em cotações de mercado ou, quando a legislação assim determinar, na decomposição analítica dos custos do objeto, consoante disposto, por exemplo, no regulamento que disciplina a definição do valor estimado (IN nº 65/2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional).

Em outras palavras, toda planilha analítica constitui memória de cálculo, mas nem toda memória de cálculo exige uma planilha analítica.

Esta última representa apenas uma das possíveis técnicas de formação do orçamento estimado, reservada às hipóteses em que a legislação ou a própria natureza econômica do objeto justificam sua utilização.

7. Da responsabilidade pela elaboração da planilha de composição de custos ou da memória de cálculo do valor estimado

Superada a conclusão de que a elaboração de planilha analítica de composição de custos não constitui exigência universal da Lei nº 14.133/2021, cumpre examinar quem é o responsável por sua elaboração nas hipóteses em que ela se revelar necessária, bem como pela própria definição do valor estimado da contratação.

A Lei nº 14.133/2021 não atribui essa responsabilidade a uma unidade específica da estrutura administrativa.

Ao contrário, a disciplina legal evidencia que a definição do valor estimado integra a fase preparatória da contratação, inserindo-se entre os elementos que compõem o planejamento da futura licitação.

Com efeito, o art. 18 da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a estimativa do valor da contratação constitui elemento obrigatório da fase preparatória, ao lado da definição da necessidade administrativa, da descrição da solução, da elaboração do estudo técnico preliminar, do termo de referência, do gerenciamento de riscos e dos demais documentos que estruturam a contratação.

Sob essa perspectiva, a definição do orçamento estimado não constitui atividade isolada de natureza meramente financeira ou licitatória. Trata-se de etapa intrinsecamente relacionada ao planejamento da contratação (conhecimento do objeto que se pretende contratar, das condições de execução, dos quantitativos envolvidos, das especificações técnicas, do mercado fornecedor e da metodologia mais adequada para estimar os custos da futura contratação).

Essa compreensão é reforçada pela Instrução Normativa SEGES/ME nº 81, de 25 de novembro de 2022, utilizada aqui como importante referencial interpretativo da sistemática adotada pela Lei nº 14.133/2021.

Ao disciplinar a elaboração do Termo de Referência para aquisição de bens e contratação de serviços no âmbito da Administração Pública federal, a Instrução Normativa define a equipe de planejamento da contratação como:

“Art. 3º (…).

V – equipe de planejamento da contratação: conjunto de agentes que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de planejamento da contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos-operacionais e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.”

A definição é particularmente elucidativa.

Ao atribuir à equipe de planejamento a completa execução das etapas de planejamento da contratação, o regulamento evidencia que sua atuação não se restringe à elaboração material do Termo de Referência ou do Estudo Técnico Preliminar, mas abrange todos os elementos necessários para que a Administração estruture adequadamente a futura contratação.

Ora, se a própria Lei nº 14.133/2021 inclui a estimativa do valor da contratação entre os elementos obrigatórios da fase preparatória, e se o valor estimado integra o conteúdo do Termo de Referência, conclui-se que sua elaboração também se insere no âmbito de atuação da equipe de planejamento. Essa conclusão decorre da própria lógica do planejamento das contratações.

Atente-se, contudo, que a adequada definição do orçamento pressupõe conhecimentos multidisciplinares.

Em determinadas contratações, será indispensável o domínio técnico acerca do objeto; em outras, será necessária a participação de especialistas em engenharia, tecnologia da informação, logística, custos ou gestão contratual. Paralelamente, exige-se conhecimento jurídico e procedimental acerca das regras de pesquisa de preços, dos critérios de estimativa do valor da contratação e das normas aplicáveis ao procedimento licitatório.

Por essa razão, a regulamentação federal abandonou a concepção segundo a qual a elaboração do orçamento seria atribuição exclusiva da unidade requisitante ou, em sentido oposto, do setor de licitações. A atividade passa a ser concebida como resultado do trabalho integrado da equipe de planejamento, justamente porque envolve competências técnicas complementares.

Isso não significa, evidentemente, que todas as atividades sejam executadas indistintamente por todos os integrantes da equipe.

É perfeitamente possível — e até recomendável — que determinadas tarefas sejam desempenhadas pelo agente ou unidade que detenha maior expertise sobre o assunto, como, por exemplo, a realização da pesquisa de preços por unidade especializada, a elaboração de composições de custos por setor técnico ou a consolidação dos documentos pela área demandante. Todavia, essas atividades permanecem inseridas no processo de planejamento da contratação, cuja responsabilidade institucional é da equipe de planejamento.

Cumpre registrar, entretanto, que essa conclusão deve ser compreendida à luz da competência regulamentar atribuída aos diversos entes federativos pela própria Lei nº 14.133/2021.

Conforme anteriormente demonstrado, o art. 23 da Lei remete aos regulamentos a disciplina dos procedimentos específicos relacionados à formação do valor estimado da contratação. Do mesmo modo, compete a cada ente federativo disciplinar a organização administrativa das contratações, a distribuição interna de competências e a definição das atribuições das unidades envolvidas no planejamento, na pesquisa de preços e na condução dos procedimentos licitatórios.

Assim, embora a regulamentação federal constitua importante paradigma interpretativo, nada impede que regulamentos estaduais, distritais e municipais estabeleçam soluções organizacionais distintas, atribuindo, por exemplo, a realização da pesquisa de preços ou mesmo a elaboração do orçamento estimado a unidade administrativa centralizada ou especializada.

Nessas hipóteses, deverão prevalecer as regras de competência fixadas pelo regulamento aplicável ao órgão ou entidade consulente, desde que preservada a lógica estabelecida pela Lei nº 14.133/2021, segundo a qual a definição do valor estimado permanece como atividade integrante da fase de planejamento da contratação e deve ser desenvolvida de forma articulada com os demais elementos que estruturam o futuro certame.

8. Das consequências jurídicas decorrentes da ausência da planilha de composição de custos

A definição das consequências jurídicas decorrentes da ausência de planilha analítica de composição de custos pressupõe, inicialmente, identificar se, para a espécie de contratação considerada, a legislação efetivamente impõe sua elaboração.

Essa observação decorre diretamente do princípio da legalidade, consagrado no art. 37, caput, da Constituição Federal e reproduzido ao longo de todo o regime instituído pela Lei nº 14.133/2021.

Com efeito, a atuação administrativa encontra-se integralmente subordinada ao ordenamento jurídico, razão pela qual somente se configura irregularidade quando há descumprimento de obrigação prevista em lei ou nos regulamentos legitimamente editados em sua execução.

Sob essa perspectiva, não se pode atribuir as mesmas consequências jurídicas à ausência de planilha em situações distintas. A resposta depende, necessariamente, da existência ou não de norma que imponha sua elaboração para o objeto contratado.

Assim, nas hipóteses em que a legislação ou o regulamento tornam obrigatória a elaboração de planilha analítica de composição de custos — como ocorre, por exemplo, nas obras e serviços de engenharia e nos serviços prestados sob regime de dedicação exclusiva de mão de obra — sua ausência caracteriza vício da fase de planejamento da contratação.

Nesses casos, a planilha não representa mera formalidade documental.

Trata-se de instrumento técnico destinado a conferir racionalidade ao orçamento estimado, permitindo que a Administração conheça os elementos formadores do preço, avalie a compatibilidade dos valores estimados com os praticados pelo mercado e disponha de parâmetros objetivos para examinar a exequibilidade das propostas, acompanhar a execução contratual e fundamentar eventuais alterações quantitativas ou reequilíbrios econômico-financeiros.

Por essa razão, o Tribunal de Contas da União, citado como referência, ainda sob a égide da Lei nº 8.666/1993, firmou entendimento no sentido de que a simples juntada de cotações de fornecedores não supre a obrigação de elaboração do orçamento pela própria Administração quando a legislação exige orçamento detalhado.

No Acórdão nº 2.444/2008 – Plenário, ao examinar licitação em que a Administração apenas reuniu orçamentos fornecidos por empresas privadas, consignou-se:

“Na realidade, deveria a Administração compilar tais dados e confeccionar seu próprio orçamento, o que não restou comprovado no caso em apreço.”

A Corte deixou claro, portanto, que a Administração não pode substituir o orçamento cuja elaboração lhe compete pela mera reunião de propostas de mercado, quando a legislação exige orçamento detalhado.

No mesmo sentido, o Acórdão nº 1.094/2018 – Plenário reconheceu a irregularidade decorrente da inexistência de planilha estimativa de custos e formação de preços em contratação submetida ao regime da então Instrução Normativa MP nº 5/2017, registrando que:

“não há nos autos planilha estimativa de custos e formação de preços que indiquem a composição dos valores de aceitabilidade definidos no Termo de Referência (…), ferindo, portanto, os normativos que regem a matéria.”

Novamente, observa-se que a irregularidade decorreu precisamente do descumprimento da disciplina normativa específica que exigia a elaboração da planilha para aquele tipo de contratação.

Também sob essa perspectiva, o Tribunal, novamente citado a título referencial, ressaltou, no voto condutor do Acórdão nº 4.621/2009 – Segunda Câmara, reproduzido no Relatório do Acórdão nº 1.755/2020 – Plenário, que a planilha de custos constitui instrumento indispensável nas contratações envolvendo terceirização de mão de obra, por possibilitar a adequada análise da regularidade dos preços ofertados:

“A exigência (…) de apresentação de planilha de custos e preços (…) é instrumento essencial para que se possa analisar a regularidade dos preços ofertados. Sem essas planilhas, arrisca-se a dizer que a análise dos preços por parte da Administração restaria em grande parte prejudicada pela deficiência de dados em que fundar sua análise.”

Os precedentes revelam importante aspecto: o fundamento da irregularidade não reside na ausência física da planilha, considerada isoladamente, mas na violação da norma que a tornava obrigatória para determinada modalidade de contratação.

Nessas hipóteses, o descumprimento pode ensejar determinações dos órgãos de controle para saneamento do procedimento, caracterização de falha na fase preparatória, responsabilização dos agentes públicos responsáveis e, conforme a gravidade do caso concreto e a influência da irregularidade sobre a validade da licitação, até mesmo a invalidação do procedimento ou do contrato, observadas as regras atualmente previstas nos arts. 147 a 150 da Lei nº 14.133/2021 acerca das consequências práticas da declaração de nulidade.

Situação diversa ocorre quando inexiste previsão legal ou regulamentar impondo a elaboração de planilha analítica de composição de custos.

Conforme demonstrado nos tópicos anteriores desta Orientação Jurídica, a Lei nº 14.133/2021 não estabelece obrigação geral dessa natureza.

9. Da metodologia a ser adotada quando inexistirem composições de custos disponíveis nas fontes oficiais de pesquisa de preços

A resposta a essa indagação deve partir da mesma premissa que orienta toda a sistemática da Lei nº 14.133/2021: a metodologia para definição do valor estimado da contratação decorre da disciplina normativa aplicável à espécie de contratação.

Conforme anteriormente demonstrado, o art. 23 da Lei nº 14.133/2021 não uniformiza a metodologia de elaboração do orçamento estimado. Ao contrário, remete aos regulamentos a definição dos procedimentos específicos para cada categoria de objeto.

Desse modo, quando a legislação ou o regulamento exigirem que o orçamento estimado seja elaborado mediante planilha analítica de composição de custos unitários, a Administração não poderá simplesmente deixar de elaborá-la sob o argumento de que os sistemas oficiais de preços ou os sítios eletrônicos de outros órgãos públicos não disponibilizam composições abertas ou dados desagregados.

A inexistência dessas informações em bases públicas constitui dificuldade operacional, mas não afasta o cumprimento do dever jurídico imposto pelo ordenamento.

Nessas hipóteses, compete à Administração construir sua própria composição de custos, utilizando os critérios técnicos previstos no regime normativo aplicável ao objeto da contratação.

Essa conclusão decorre diretamente do princípio da legalidade. Se a norma impõe a elaboração da planilha, a Administração deve adotar as providências necessárias para produzi-la, ainda que seja preciso recorrer a outras fontes de informação técnica, estudos de mercado, parâmetros oficiais, pesquisas junto a fabricantes, fornecedores, entidades setoriais ou profissionais especializados.

A impossibilidade de localizar composições prontas em bancos públicos de preços não autoriza a dispensa de documento cuja elaboração constitui requisito legal da fase preparatória.

Essa lógica pode ser observada nos principais regimes especiais atualmente existentes. Nas obras e serviços de engenharia, o Decreto federal nº 7.983/2013 estabelece que o orçamento de referência deve ser elaborado mediante a utilização de composições de custos unitários, adotando, como regra, os sistemas oficiais de referência de custos, especialmente o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI) e o Sistema de Custos Referenciais de Obras (SICRO). Na inexistência de composições aplicáveis ou diante de peculiaridades do objeto, admite-se a elaboração de composições próprias pela Administração, desde que tecnicamente justificadas e fundamentadas em critérios objetivos, preservando-se a rastreabilidade dos parâmetros utilizados.

Situação semelhante ocorre nas contratações de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra. A Instrução Normativa SEGES/MP nº 5/2017 exige que o orçamento estimado seja elaborado mediante planilha de custos e formação de preços, estruturada a partir da decomposição dos diversos componentes econômicos da contratação, tais como remuneração da mão de obra, encargos sociais e trabalhistas, benefícios, insumos, custos indiretos, tributos e lucro.

Nesse regime, a inexistência de planilhas públicas ou de composições previamente elaboradas tampouco exonera a Administração do dever de construir seu orçamento. Ao contrário, impõe-lhe o levantamento dos parâmetros necessários à elaboração da planilha, utilizando, para cada componente de custo, as informações provenientes da legislação trabalhista, das convenções ou acordos coletivos aplicáveis, dos encargos legais incidentes, das condições de mercado e das demais referências técnicas pertinentes.

Verifica-se, portanto, que ambos os regimes especiais adotam solução convergente: a indisponibilidade de composições prontas não afasta o dever de elaborar o orçamento analítico, impondo à Administração o desenvolvimento das composições necessárias mediante critérios técnicos compatíveis com o objeto contratado.

Naturalmente, a forma de construção dessas composições variará conforme a disciplina normativa incidente sobre cada espécie de contratação, de modo a evidenciar o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados.

Nas obras e serviços de engenharia, prevalecerão as metodologias próprias da engenharia de custos, estruturadas a partir dos sistemas oficiais de referência e de composições unitárias tecnicamente justificadas.

Nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a composição observará a metodologia estabelecida pela Instrução Normativa nº 5/2017, baseada na decomposição dos custos trabalhistas e dos demais componentes da formação do preço.

10. Da impossibilidade de suprir a ausência de planilha da Administração mediante a apresentação de composição de custos apenas pelo licitante vencedor

A resposta a essa indagação decorre, em grande medida, das premissas anteriormente estabelecidas nesta Orientação Jurídica.

Conforme demonstrado, a Lei nº 14.133/2021 não exige, para toda e qualquer contratação, a elaboração de planilha analítica de composição de custos unitários. Todavia, nas hipóteses em que a legislação ou o regulamento impõem sua elaboração, essa planilha integra o orçamento estimado da contratação e, por conseguinte, constitui elemento da fase preparatória do procedimento licitatório.

Nessas situações, não se mostra juridicamente admissível que a Administração deixe de elaborar a planilha durante o planejamento para somente exigir, após a fase competitiva, que o licitante vencedor apresente sua própria composição de custos.

Essa conclusão decorre de diversos fundamentos jurídicos convergentes.

O primeiro deles é o princípio da legalidade. Se o ordenamento jurídico determina que a Administração elabore determinado documento durante a fase preparatória, essa obrigação não pode ser transferida ao particular nem postergada para momento posterior à realização da disputa.

A elaboração do orçamento estimado constitui atividade própria da Administração, destinada justamente a orientar a licitação e a conferir racionalidade às decisões que serão tomadas ao longo do procedimento.

Permitir que essa atividade seja substituída pela composição elaborada exclusivamente pelo futuro contratado significaria inverter a própria lógica do planejamento instituída pela Lei nº 14.133/2021.

Há, contudo, fundamento ainda mais relevante.

A planilha analítica elaborada pela Administração e aquela apresentada pelo licitante possuem finalidades distintas. A planilha administrativa constitui parâmetro de referência. A planilha do licitante constitui objeto de verificação. Não se trata, portanto, de documentos equivalentes.

Ao elaborar previamente seu orçamento analítico, a Administração estabelece um referencial técnico que lhe permitirá verificar, posteriormente, se a composição apresentada pelo licitante revela preços compatíveis com o mercado, se houve subavaliação de insumos, omissão de encargos obrigatórios ou adoção de premissas incompatíveis com a adequada execução contratual.

Sem esse parâmetro de comparação, a análise da exequibilidade perde grande parte de sua objetividade.

A Administração deixaria de confrontar a proposta do particular com um orçamento previamente elaborado e passaria, na prática, a examinar apenas a coerência interna da própria planilha apresentada pelo licitante.

Em outras palavras, desapareceria o referencial técnico indispensável para concluir se os custos informados são compatíveis (exequíveis) com aqueles efetivamente necessários à execução do objeto.

Essa consequência foi claramente percebida pelo Tribunal de Contas da União ao examinar as contratações em que a legislação exige planilhas de composição de custos.

Conforme registrado no voto condutor do Acórdão nº 4.621/2009 – Segunda Câmara, reproduzido no Relatório do Acórdão nº 1.755/2020 – Plenário, a planilha de custos representa instrumento essencial para a análise da regularidade dos preços ofertados, advertindo a Corte que, sem ela, a Administração fica privada dos elementos técnicos necessários para aferir a consistência das propostas:

“A exigência (…) de apresentação de planilha de custos e preços (…) é instrumento essencial para que se possa analisar a regularidade dos preços ofertados. Sem essas planilhas, arrisca-se a dizer que a análise dos preços por parte da Administração restaria em grande parte prejudicada pela deficiência de dados em que fundar sua análise.”

Embora o precedente trate especificamente da planilha apresentada pelo licitante, a racionalidade nele adotada conduz à mesma conclusão em relação ao orçamento administrativo.

A análise pressupõe necessariamente a existência de dois referenciais distintos:

i) o orçamento elaborado pela Administração, que traduz sua estimativa técnica dos custos da contratação; e

ii) a planilha apresentada pelo licitante, que demonstra como este estruturou economicamente sua proposta.

Somente mediante a comparação entre esses dois referenciais é possível identificar divergências relevantes, avaliar a consistência dos quantitativos, verificar a adequação dos encargos considerados e concluir, de maneira tecnicamente fundamentada, pela exequibilidade ou inexequibilidade do preço ofertado.

A inexistência da planilha administrativa elimina justamente esse parâmetro de controle.

Nessa hipótese, a Administração passa a analisar a proposta do vencedor sem possuir qualquer composição própria que lhe permita verificar se os custos apresentados refletem condições objetivamente compatíveis com a execução do contrato.

Essa situação compromete não apenas a análise da exequibilidade, mas também a própria motivação do julgamento administrativo.

Não se pode perder de vista, ademais, que o orçamento estimado integra o planejamento da contratação e deve anteceder a publicação do edital.

Sua finalidade não se restringe à comparação com a proposta vencedora.

Ele subsidia a escolha da solução contratual, a definição dos quantitativos, a estimativa dos recursos orçamentários, a avaliação da vantajosidade da contratação, a definição do critério de aceitabilidade dos preços e o controle posterior da execução contratual.

Por essa razão, admitir que a Administração somente conheça a composição analítica dos custos após o encerramento da fase competitiva significaria admitir que um dos principais elementos do planejamento fosse produzido apenas depois de concluída a própria licitação, solução manifestamente incompatível com a sistemática estabelecida pela Lei nº 14.133/2021.

Cumpre esclarecer, entretanto, que essa conclusão restringe-se às hipóteses em que a legislação efetivamente impõe a elaboração de planilha analítica de composição de custos.

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ Instrução Normativa SEGES/ME nº 91, de 16 de dezembro de 2022: “Art. 1º Fica autorizada a aplicação do Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, no que couber, para a definição do valor estimado nos processos de licitação e de contratação direta de obras e serviços de engenharia, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional”.

 

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ZÊNITE, Equipe Técnica. Planejamento: definição do valor estimado e análise da obrigatoriedade de planilha de custos nas contratações de serviços em geral e aquisições de bens. Blog Zênite. 22 set. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/planejamento-definicao-do-valor-estimado-e-analise-da-obrigatoriedade-de-planilha-de-custos-nas-contratacoes-de-servicos-em-geral-e-aquisicoes-de-bens/. Acesso em: dd mmm. aaaa.