Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:
“Questiona-se, em síntese, se, em contrato destinado à construção e ao fornecimento de quatro navios, seria juridicamente possível promover alteração contratual para acrescer ao menos mais uma embarcação, ainda que o acréscimo ultrapasse o limite de 25% previsto no art. 125 da Lei nº 14.133/2021, considerando, especialmente, que se trata de objeto desenvolvido especificamente para a Administração e que parte dos navios originalmente contratados já foi recebida.”
DIRETO AO PONTO
Em vista do exposto, conclui esta Consultoria que a inclusão de uma quinta embarcação deverá, inicialmente, ser examinada à luz da composição econômica do contrato, uma vez que o limite do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 incide sobre o valor inicial atualizado do ajuste, e não diretamente sobre o número de unidades contratadas.
Se o acréscimo estiver compreendido no limite de 25%, a alteração quantitativa poderá, em princípio, ser promovida com fundamento nos arts. 124, inciso I, alínea “b”, e 125 da Lei nº 14.133/2021, desde que devidamente justificada e observados os demais requisitos legais.
Caso o acréscimo ultrapasse esse percentual, sua realização somente poderá ser cogitada, à luz do Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, citado como referência, mediante alteração consensual e em situação efetivamente excepcional, desde que necessária à completa execução do objeto original e acompanhada da demonstração escrita e inequívoca das condições técnicas, econômicas e sociais estabelecidas pelo TCU.
Com base nos elementos fornecidos, a quinta embarcação aparenta constituir unidade adicional e autônoma, destinada à ampliação da quantidade originalmente contratada, e não prestação necessária à conclusão das quatro unidades previstas no ajuste. Nesse cenário, a mera customização dos navios, a manutenção da linha produtiva e as possíveis economias decorrentes da continuidade com o mesmo estaleiro não seriam suficientes para autorizar a ultrapassagem do limite do art. 125.
Recomenda-se, contudo, antes de uma conclusão definitiva, que a Administração avalie, com o apoio da área técnica, a descrição integral do objeto licitado, a autonomia ou interdependência das unidades, a razão superveniente para a aquisição, a preservação da finalidade e da identidade do objeto, os impactos sobre o universo competitivo e o atendimento cumulativo aos requisitos do item 9.2.2 do Acórdão nº 1.753/2026. Confirmado que se trata apenas de demanda quantitativa adicional e autônoma, não se recomenda o aditamento acima do limite legal, devendo a necessidade, a rigor, ser atendida mediante procedimento de contratação próprio e juridicamente adequado.
Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.
FUNDAMENTO
A análise deve partir do regime estabelecido pelos arts. 124 a 126 da Lei nº 14.133/2021 e, considerando a sujeição da Administração Consulente a jurisdição do Tribunal de Contas da União, especialmente, da interpretação conferida a esses dispositivos pela Corte de Contas federal no recente Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, citado a título referencial.
O art. 124, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 admite a alteração unilateral dos contratos administrativos quando houver modificação do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos seus objetivos ou quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto.
Por sua vez, o art. 125 estabelece que, nessas alterações, o contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões de até 25% do valor inicial atualizado do contrato, ressalvado o limite de 50% para acréscimos em reforma de edifício ou equipamento.
Importa observar que o limite legal é aferido sobre o valor inicial atualizado do contrato, e não diretamente sobre o número de unidades contratadas. Assim, se os quatro navios possuírem exatamente o mesmo valor e constituírem a integralidade econômica do contrato, o acréscimo de uma quinta unidade corresponderia, em princípio, precisamente ao limite legal de 25% do valor inicial atualizado do contrato, e não a percentual superior.
A questão relativa à possibilidade excepcional de superação do limite somente se coloca caso, considerada a composição econômica efetiva do ajuste e eventuais alterações anteriores, o acréscimo pretendido ultrapasse efetivamente esse percentual.
Sendo esse o caso, considerando a sujeição da Administração Consulente à jurisdição e competência do Tribunal de Contas da União, cumpre examinar a orientação firmada a respeito do assunto em voga pela Corte de Contas federal no Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário.
Neste precedente, o TCU enfrentou especificamente a controvérsia acerca da extensão dos limites do art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
O Tribunal concluiu que tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, sejam unilaterais ou consensuais, submetem-se, como regra, aos limites previstos no art. 125, além de deverem observar os princípios do art. 5º, a proibição de transfiguração do objeto prevista no art. 126 e a preservação do desconto disciplinada pelo art. 128.
No Voto condutor, o Relator rejeitou a compreensão segundo a qual a ausência de disposição equivalente ao art. 65, § 2º, da antiga Lei nº 8.666/1993 significaria autorização para que as partes ultrapassassem livremente os limites legais mediante acordo. Assinalou, ainda, que o art. 125 remete às modificações previstas no art. 124, inciso I, abrangendo, portanto, tanto as alterações qualitativas quanto as quantitativas.
O próprio Acórdão, contudo, estabeleceu uma possibilidade excepcional de superação desses limites. Nos termos do item 9.2.2, nas alterações consensuais, a Administração poderá ultrapassá-los quando a modificação for “necessária à completa execução do objeto original do contrato” e houver demonstração escrita e inequívoca de sua viabilidade técnica, econômica e social:
“9.2. responder ao consulente, com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1993, que:
9.2.1. tanto as alterações contratuais quantitativas – que modificam a dimensão do objeto – quanto as qualitativas – que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão -, sejam elas unilaterais ou consensuais, devem se sujeitar aos limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, bem como aos princípios do art. 5º e disposições dos arts. 126 e 128 da mesma lei, quanto à proibição de transfiguração do objeto contratado e à manutenção do desconto originalmente ofertado pelo contratado, respectivamente;
9.2.2. excepcionalmente, nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 125 da Lei 14.133/2021, desde que sejam necessárias à completa execução do objeto original do contrato e se demonstre, por escrito e inequivocamente, sua viabilidade do ponto de vista: (i) técnico, que o contratado mantém as condições e garantias da sua proposta e possui capacidade técnica e econômico-financeira para sua consecução; (ii) econômico, que a opção pela continuidade do contrato é menos onerosa que os encargos oriundos de sua rescisão acrescido dos custos para elaboração de um novo procedimento licitatório e de manutenção e vigilância nesse período, quando aplicável; e (iii) social, que vise antecipar os benefícios e usufruto do objeto contratado;” (Destacamos.)
Por se tratar de resposta a Consulta, a deliberação possui caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, nos termos da legislação aplicável ao TCU. Sua incidência sobre situações concretas, contudo, pressupõe a verificação da efetiva identidade entre as premissas fáticas examinadas e aquelas presentes em cada contratação.
Nesses moldes, a excepcionalidade não decorre simplesmente da concordância do contratado nem da demonstração de que a alteração seja conveniente ou economicamente vantajosa. Tão pouco se aplica em razão de parcela do objeto contratado já ter sido executada e entregue para a Administração.
Há uma condicionante anterior: a modificação deve ser necessária para que se complete a execução do objeto originalmente contratado, no caso, a compra de 4 (quatro) navios.
Somente depois de satisfeita essa condição é que se passa à demonstração cumulativa das demais exigências fixadas pelo Tribunal de Contas da União: i) capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; ii) manutenção das condições e garantias da proposta; iii) menor onerosidade da continuidade do contrato comparativamente à sua extinção; e iv) à realização de nova contratação e vantagem social decorrente da antecipação dos benefícios do objeto.
Esse requisito assume especial importância nas alterações quantitativas. Embora o Acórdão nº 1.753/2026 não tenha excluído textualmente tais alterações da possibilidade excepcional de superação do limite, a exigência de que o aditamento seja indispensável à completa execução do objeto original reduz significativamente o espaço para que a exceção seja utilizada para simples ampliação das quantidades inicialmente contratadas.
A lógica é distinta daquela normalmente presente em determinada alteração qualitativa. Se, durante a construção dos navios, surge necessidade superveniente de modificar solução de engenharia, sistema ou especificação técnica sem a qual as próprias embarcações contratadas não possam ser adequadamente concluídas, a alteração (nesse caso, qualitativa) pode se mostrar indispensável à execução do objeto original.
Situação diversa ocorre quando os quatro navios originalmente licitados podem ser regularmente construídos, entregues e recebidos e a Administração pretende acrescentar uma quinta embarcação (alteração quantitativa). Nesse caso, não se está, em princípio, modificando o contrato para tornar possível a conclusão das quatro unidades originalmente contratadas. Estar-se-á aumentando a quantidade do objeto que a Administração pretende adquirir.
A circunstância de alguns navios já terem sido recebidos, longe de afastar essa conclusão, pode inclusive reforçá-la: demonstra, em princípio, que as unidades integrantes do objeto original são individualizáveis e podem ser executadas e recebidas sem que a contratação da unidade adicional constitua condição necessária para sua conclusão.
Outro aspecto a ser considerado envolve o fato de que a embarcação não constituir produto padronizado disponível no mercado se mostrar juridicamente relevante, não resolve ou altera, isoladamente, o panorama.
Em contratações dessa natureza, é possível que o estaleiro já tenha suportado custos relevantes de projeto, engenharia, desenvolvimento, mobilização de instalações, formação da cadeia de fornecedores e organização da linha produtiva. Consequentemente, a fabricação de uma unidade adicional pelo mesmo contratado poderá apresentar vantagens técnicas e econômicas relevantes comparativamente à realização de nova contratação.
Essas circunstâncias devem ser consideradas na avaliação da vantajosidade.
Contudo, ao menos segundo o paradigma estabelecido pelo Tribunal de Contas da União, elas não substituem a necessidade de fundamento jurídico para a alteração. A vantajosidade econômica pode justificar a escolha entre alternativas juridicamente admitidas, mas não cria, por si mesma, competência para ampliar um contrato além dos limites legais.
A interpretação contrária permitiria que praticamente toda economia de escala decorrente da continuidade de uma contratação fosse utilizada para justificar a ampliação ilimitada do objeto, substituindo-se progressivamente a competição pela negociação com o contratado original.
Essa consequência não se harmoniza com os princípios do planejamento, da isonomia, da vinculação ao edital e da licitação que orientaram a interpretação adotada pelo TCU.
Justamente por isso, não sendo juridicamente viável a inclusão da nova unidade por alteração contratual, a Administração deverá instaurar procedimento de contratação próprio, mediante licitação ou, se efetivamente configurada e devidamente demonstrada alguma hipótese legal, contratação direta, sem que a customização do objeto ou os custos já suportados pelo atual contratado sejam suficientes, isoladamente, para justificar a ausência de competição.
Cumpre alertar, no entanto, para a existência de entendimento doutrinário e jurisprudencial diverso daquele adotado pelo Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, o que permite dizer que a matéria se mostra controversa.
Parcela relevante da doutrina parte da literalidade do art. 125 para sustentar que os percentuais nele previstos se destinam às alterações unilaterais e não constituem limite absoluto às alterações realizadas por consenso.
José Anacleto Abduch Santos, ao examinar a matéria no artigo Alterações contratuais na nova Lei de Licitações, publicado no Blog Zênite em 20 de junho de 2022, chama atenção justamente para a diferença de redação entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 14.133/2021. Segundo o autor: “a lei, expressamente, indica que apenas as alterações unilaterais estão submetidas aos limites percentuais”.
A partir dessa diferença legislativa, conclui que as alterações consensuais não estariam sujeitas aos percentuais do art. 125, mas aos limites decorrentes do art. 126 e dos princípios constitucionais aplicáveis à contratação.
Marçal Justen Filho adota raciocínio semelhante. Ao comparar o art. 125 da Lei nº 14.133/2021 com o regime da Lei nº 8.666/1993, destaca que a nova legislação não reproduziu a vedação geral existente no antigo art. 65, § 2º, concluindo que: “a ausência de vedação equivalente à prevista na Lei 8.666/1993 afasta o argumento utilizado para reputar proibidas alterações que superassem o referido limite”.1
Para o autor, portanto, o art. 125 disciplina especificamente as alterações impostas unilateralmente, não estabelecendo proibição genérica à superação dos percentuais mediante concordância das partes”.
Joel de Menezes Niebuhr, por sua vez, sustenta posição ainda mais explícita. Para o autor, a ausência, na Lei nº 14.133/2021, de dispositivo correspondente ao § 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993 revela opção legislativa por não estabelecer limites percentuais expressos às alterações quantitativas consensuais e às alterações qualitativas. Nessa perspectiva, afirma:
“O artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 refere-se apenas às alterações quantitativas unilaterais e, por via de consequência, com escusas pela redundância, os limites nele previstos se aplicam apenas para as alterações quantitativas unilaterais e não para as alterações quantitativas consensuais nem para as alterações qualitativas. Não há outro dispositivo na Lei n. 14.133/2021 que prescreva limites expressos e específicos para as alterações quantitativas consensuais nem para as qualitativas unilaterais ou consensuais.
Registre-se que o artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 é muito parecido com o §1º do artigo 65 da Lei n. 8.666/1993, que também trata das alterações unilaterais quantitativas e estabelece os mesmos percentuais de 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato e, no caso de reforma de edifício ou de equipamento, 50% para os seus acréscimos. No entanto, na Lei n. 8.666/1993 há o §2º do artigo 65, cujo texto determina limites para as alterações quantitativas consensuais, especificamente para os acréscimos, que devem se sujeitar aos mesmos limites do §1º do artigo 65. Esse dispositivo, o §2º do artigo 65 da Lei n. 8.666/1993, não foi reproduzido na Lei n. 14.133/2021 e não se encontra nela nenhum outro dispositivo equivalente. Ou seja, o legislador houve por bem não fixar limites para as alterações quantitativas consensuais e para as alterações qualitativas unilaterais ou consensuais.
É de mencionar que na Lei n. 8.666/1993 já não havia a previsão de limites para as alterações qualitativas. Na Lei n. 14.133/2021, o legislador preferiu não determinar limites para as alterações quantitativas consensuais e para as alterações qualitativas, daí não importa se unilaterais ou consensuais. A não previsão de limites para as alterações quantitativas consensuais é novidade da Lei n. 14.133/2021 em comparação com a Lei n. 8.666/1993. E essa novidade tem enorme repercussão prática, porque os limites do artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 podem ser ultrapassados com facilidade, basta que o contratado concorde com a alteração pretendida, o que a torna consensual.
Goste-se ou não, deve-se respeitar a vontade do legislador externada de modo unívoco no texto da Lei n. 14.133/2021. Daí que, como o legislador não estabeleceu limites explícitos e fixos para as alterações quantitativas consensuais e para as qualitativas, é de concluir pela possibilidade de promovê-las em limites superiores aos estipulados no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021. Ora, o artigo 125 trata dos limites às alterações quantitativas unilaterais. Se o legislador quisesse que tais limites servissem também para as alterações quantitativas consensuais e para as qualitativas, ele o teria feito expressamente. Não é correto aplicar os limites preceituados no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021 em relação às alterações não referidas e não abrangidas pelo dispositivo, o que ensejaria espécie de interpretação extensiva, que foge dos lindes da própria legalidade mesmo em seu sentido amplo. Portanto, é permitido promover alteração quantitativa consensual e qualitativa que ultrapasse os limites fixados no artigo 125 da Lei n. 14.133/2021”.2
Também o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na Consulta nº 1.188.209, adotou orientação diversa da posteriormente consolidada pelo TCU.
Ao examinar a insuficiência de quantitativos em contratos de serviços e fornecimentos contínuos, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, citado a título exemplificativo, no Processo nº 1.188.209 – Consulta, reconheceu que, nas alterações unilaterais, o acréscimo se limita aos 25% previstos no art. 125. Quanto às alterações consensuais, contudo, assentou que:
“CONSULTA. LEI 14.133/2021. CONTRATOS DE SERVIÇOS E FORNECIMENTOS CONTÍNUOS. CONSTATAÇÃO DA INSUFICIÊNCIA DE QUANTITATIVOS CONTRATADOS DURANTE A VIGÊNCIA DO AJUSTE. ADMISSIBILIDADE PARCIAL. ALTERAÇÕES UNILATERAIS. ACRÉSCIMO LIMITADO A 25%. ALTERAÇÕES CONSENSUAIS. AUSÊNCIA DE LIMITE EXPRESSO EM LEI. NECESSÁRIA COMPROVAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE ACRÉSCIMO MANIFESTAMENTE DESPROPORCIONAL AO QUANTITATIVO INICIALMENTE CONTRATADO. VEDAÇÃO À PRORROGAÇÃO, À RENOVAÇÃO E AO ACRÉSCIMO DE FORMA AUTOMÁTICA. FORMALIZAÇÃO POR MEIO DE TERMO ADITIVO. JUSTIFICATIVA QUE ATESTE A VANTAJOSIDADE.
1. Diante da constatação da insuficiência dos quantitativos contratados durante a vigência de contratos de serviços e fornecimentos contínuos, a Administração pode alterar, unilateralmente, os quantitativos do contrato em até 25%, conforme previsão do art. 125 da Lei 14.133/2021.
2. No caso de acordo entre as partes, não há limitação expressa quanto ao percentual a ser acrescido ou diminuído ao contrato, sendo possível a alteração das quantidades indispensáveis à consecução do objeto, desde que comprovado o interesse público e a necessidade da alteração para a eficiente execução contratual. O acréscimo, contudo, não pode ser manifestamente desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado, em respeito aos princípios do planejamento, da isonomia e da vinculação ao edital, cabendo à Administração comprovar, fundamentadamente, a vantajosidade da alteração em relação à realização de novo certame ou procedimento de contratação direta, observando os princípios e dispositivos contidos na Lei 14.133/2021.
3. São vedadas a prorrogação, a renovação e o acréscimo de quantitativos, de forma automática, a contratos de serviços ou fornecimentos contínuos, uma vez que os arts. 107 e 132 da Lei 14.133/2021 exigem, para tanto, formalização por termo aditivo e justificativa que ateste a vantajosidade para a Administração”.
O Tribunal mineiro não reconheceu, todavia, liberdade irrestrita para ampliação contratual. Condicionou a medida à demonstração do interesse público, da necessidade para a eficiente execução contratual e da vantajosidade em relação à realização de novo procedimento, estabelecendo ainda que o acréscimo não pode ser “manifestamente desproporcional ao quantitativo inicialmente contratado”, em respeito aos princípios do planejamento, da isonomia e da vinculação ao edital.
Existe, portanto, uma controvérsia interpretativa efetiva.
De um lado, a interpretação literal defendida por parte da doutrina e adotada pelo TCE/MG entende que o legislador conscientemente restringiu os percentuais do art. 125 às alterações unilaterais, permitindo maior flexibilidade às alterações consensuais, sempre sujeitas aos demais limites legais e principiológicos.
De outro, o Tribunal de Contas da União, no Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário, respondeu Consulta rejeitando expressamente essa leitura e, sob o fundamento da legalidade e da preservação da licitação, concluiu que alterações qualitativas e quantitativas, unilaterais ou consensuais, devem observar, como regra, os limites do art. 125. A superação somente foi admitida excepcionalmente e sob as condições específicas estabelecidas no item 9.2.2.
Tendo em vista a sujeição da Administração Consulente à jurisdição e competência do Tribunal de Contas da União, adotando-se o entendimento da Corte de Contas federal como paradigma, é esta última orientação que deve nortear a solução do caso, sem que, a rigor, a existência de respeitável divergência doutrinária ou de precedente diverso do TCE/MG seja suficiente para afastá-la.
Partindo dessas premissas, o primeiro passo consiste em verificar se a inclusão do quinto navio efetivamente conduz à superação do limite financeiro de 25% do valor inicial atualizado do contrato.
Se não houver superação, o acréscimo quantitativo poderá, em princípio, ser realizado com fundamento nos arts. 124, inciso I, alínea “b”, e 125 da Lei nº 14.133/2021, observados os demais requisitos legais, inclusive a impossibilidade de transfiguração do objeto e a preservação das condições econômicas previstas na legislação.
Se, porém, a inclusão da embarcação fizer com que os acréscimos ultrapassem o limite de 25%, a solução se altera.
Embora a modificação possa ser consensual e embora a continuidade da construção pelo mesmo estaleiro possa ser tecnicamente adequada e economicamente mais vantajosa, esses elementos não bastam, à luz do Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário.
Será necessário demonstrar, antes de tudo, que a alteração é necessária à completa execução do objeto constante do contrato originalmente firmado.
Em um contrato cujo objeto tenha sido definido pela licitação como a construção e o fornecimento de quatro navios, não se identifica, em princípio, essa condição. Se as quatro embarcações podem ser normalmente concluídas e entregues consoante definido originalmente para a formação do ajuste, a quinta unidade representa uma necessidade adicional da Administração, e não uma prestação indispensável à conclusão do objeto originalmente disputado.
Não parece juridicamente adequado ampliar posteriormente o conceito de “objeto original” para fazê-lo coincidir com eventual programa mais amplo de renovação ou expansão da frota. O objeto original relevante para aplicação da exceção é aquele submetido à licitação e incorporado ao contrato. Admitir que objetivos administrativos mais amplos permitissem redefini-lo posteriormente reduziria substancialmente a eficácia dos limites legais e poderia conduzir à contratação de unidades que não foram submetidas à competição original.
A customização das embarcações, os custos já incorridos no desenvolvimento do projeto, a existência de uma linha de produção instalada e as eventuais economias decorrentes da contratação da unidade adicional constituem elementos relevantes para demonstrar a eficiência econômica da continuidade. Não demonstram, contudo, que a quinta embarcação seja necessária à conclusão das quatro originalmente contratadas, tal como aparentemente exigido pelo Tribunal de Contas da União.
Nessas condições, e adotado o entendimento do TCU como paradigma interpretativo, não se identifica fundamento suficiente para utilizar a excepcionalidade reconhecida no item 9.2.2 do Acórdão nº 1.753/2026 – Plenário com a finalidade de simplesmente ampliar de quatro para cinco ou mais o número de navios contratados, caso essa ampliação implique superar o limite previsto no art. 125 da Lei nº 14.133/2021.
NOTAS E REFERÊNCIAS
1 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas: Lei 14.133/2021. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2021, p. 1.413.
2 NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022, p. 1.074.
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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Contrato: limites para alterações quantitativas e a possibilidade excepcional de acréscimos superiores a 25% do valor inicial atualizado. Blog Zênite. 27 out. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/contrato-limites-para-alteracoes-quantitativas-e-a-possibilidade-excepcional-de-acrescimos-superiores-a-25-do-valor-inicial-atualizado/. Acesso em: dd mmm. aaaa.
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