Questão apresentada à Equipe de Consultores Zênite:

“Solicito orientação sobre a base a ser considerada para o cálculo do limite legal de 25%, referente ao acréscimo quantitativo, se deve ser considerado o valor inicial do contrato ou o valor da prorrogação do contrato ou a soma de ambos? Em outras palavras, com a prorrogação altera-se a base de cálculo dos 25% para o valor prorrogado e desconsidera-se o valor inicial do contrato? Ou somam-se os 2 valores (valor inicial e prorrogado) para compor a base de cálculo dos 25% de acréscimo?

CONCLUSÃO OBJETIVA

Apesar de o tema comportar polêmica, adotada a racionalidade mais cautelosa (tendo em vista os precedentes citados do TCU), deve-se considerar como valor inicial atualizado do contrato apenas o valor ajustado para o segundo período de vigência, não se comunicando com o valor definido para a primeira vigência contratual.

Em resumo, ainda que paire discussão sobre o assunto, a prorrogação contratual não altera a base de cálculo dos 25%, devendo ser considerado apenas o valor relativo a esse período contratual vigente.

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Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.

ORIENTAÇÃO ZÊNITE

Inicialmente, a respeito da base de cálculo para aplicação do limite legal para acréscimos em contratos de prestação de serviços de natureza continuada, remete-se à leitura de Pergunta e Resposta publicada na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC):

Nos contratos de prestação de serviços contínuos, o percentual de acréscimo de até 25% deve incidir apenas sobre o valor originalmente contratado ou a cada período de prorrogação é aumentada a base de cálculo?

A prorrogação dos contratos de serviços contínuos importa na renovação para o período subsequente das bases estabelecidas inicialmente entre as partes. Há quem defenda, aliás, que a prorrogação constitui um novo contrato, idêntico ao inicial.

Assim, a cada novo período de vigência, o ajuste terá “renovado” seu valor nominal, caso prorrogado por idêntico período. Por exemplo, se o valor inicial estimado para o ajuste de 12 meses foi de R$ 250.000,00, o valor do contrato para o próximo período de vigência de 12 meses também será de R$ 250.000,00, atualizado em razão de eventual revisão, reajuste ou repactuação, se for o caso.

Tendo sido realizado um acréscimo de 25% sobre o valor inicial do contrato, em determinado período de vigência, a Administração deverá avaliar, quando da prorrogação, se a necessidade dessa alteração permanece para o período subsequente. Portanto, antes de formalizar o termo aditivo referente à prorrogação, a Administração deve verificar se o quantitativo acrescido será necessário para satisfazer a demanda no próximo período.

Constatada a necessidade de manter o acréscimo efetivado, a prorrogação ocorrerá em consideração ao valor total do contrato no momento de sua formalização, incluindo, portanto, a alteração quantitativa feita na ordem de 25%. Em outras palavras, a prorrogação será formalizada considerando circunstância atual do contrato, caso esta corresponda à solução necessária para atender à demanda do próximo período de vigência do contrato.

O contrato prorrogado com o acréscimo de 25% não mais poderá sofrer novo acréscimo no novo período, uma vez que foi atingido o limite no primeiro período de vigência. Logo, no exemplo citado, se o contrato foi acrescido em 25% e foi prorrogado com o impacto dessa alteração (R$ 250.000 + R$ 62.500,00), a Administração não poderá realizar outro acréscimo sobre o valor do novo período (R$ 312.500,00).

Nesse sentido é a manifestação do TCU:

‘Relatório 146. […], o Contrato 77/2007 ainda poderia ser prorrogado por mais 33 meses, considerando-se o prazo estipulado no art. 57, II, da Lei de Licitações. Isso porque apesar de ter sido realizado aditamento que aumentou em 25% o seu quantitativo original, tal contrato poderia sofrer novas prorrogações desde que fossem mantidos esses quantitativos já acrescidos em 25%, não cabendo, isso sim, novos acréscimos. Ou seja, as prorrogações poderiam ocorrer desde que mantidas as quantidades previstas pela última alteração por meio de aditivo’. (TCU, Acórdão nº 448/2011, Plenário, grifamos.)

Por outro lado, valendo-se da interpretação desse precedente, diante da conclusão de que não permanece a necessidade de manter o acréscimo efetivado, a Administração deverá celebrar a prorrogação de prazo voltando ao valor inicial do ajuste. E se a prorrogação considerou o valor inicial do ajuste, sem eventuais acréscimos realizados no período anterior, e em função de fato superveniente surgir a necessidade de aumentar o quantitativo previsto, então, haverá a possibilidade de acrescer no novo período até o limite de 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato. Confirmam esse raciocínio os seguintes acórdãos:

‘4. Após as primeiras audiências e análises pertinentes, foram acatadas as justificativas dos responsáveis em relação à suposta extrapolação do limite de 25% de acréscimo de valores previsto no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993, conforme a análise de mérito realizada pela unidade técnica à peça 48, da qual permito-me extrair o seguinte excerto: 19. Não obstante o citado entendimento da Consultoria Jurídica, considera-se que o mesmo raciocínio utilizado por esta Unidade Técnica para dizer que os acréscimos resultantes do terceiro e do quarto termo aditivo não ultrapassaram o limite previsto na norma também pode ser estendido à alteração quantitativa ocorrida com o sexto aditivo. Isso porque, durante a vigência da segunda prorrogação contratual (quinto aditivo), o acréscimo de R$ 605.170,00 (sexto aditivo) correspondeu a 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato (R$ 2.420.682,96), conforme no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993. Nesse particular, prevalece a exegese segundo a qual, nos contratos de duração continuada, a exemplo dos serviços de manutenção predial, o limite de 25% deve incidir sobre o valor atualizado do contrato para cada período. “Nesse caso, cada contratação é autônoma entre si. Essa solução tem sido adotada depois da alteração da redação do art. 57, II, da Lei 8.666/93 e, em especial, por efeito das regras de responsabilidade fiscal. Considerando-se que cada contratação deve ser compatível com o conteúdo da lei orçamentária, tem-se imposto a segregação entre os diversos contratos” (grifamos) (Marçal Justen Filho, Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 16ª edição, editora Revista dos Tribunais, 2014, pág. 1048)’. (TCU, Acórdão nº 8.324/2017, 2ª Câmara, grifamos.)

‘20. No caso sob exame, os acréscimos de valor se deveram a alterações quantitativas de objeto e não simplesmente a sucessivas prorrogações de serviços contínuos. Assim, nos termos do art. 65 da Lei de Licitações, o cálculo do limite previsto nos §§ 1º e 2º do dispositivo, deve tomar como base o valor inicial atualizado do contrato, sem os acréscimos advindos das prorrogações’. (TCU, Acórdão nº 1.550/2009, Plenário, grifamos.)

Há entendimento no sentido de que a base de cálculo para alterações quantitativas em contratos de serviços contínuos seria a soma dos valores relativos aos períodos de prorrogação do ajuste, o que poderia comportar as frações prorrogadas até o momento da alteração ou o período total passível de ser alcançado com a prorrogação. Tais linhas de interpretação foram cogitadas por Marçal Justen Filho (2014, p. 1.048).

Registrada a possibilidade de discussão do tema, concluímos no sentido de que os contratos de serviços contínuos podem ser acrescidos quantitativamente até 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato, assim considerado aquele estabelecido originalmente entre as partes somado ao reflexo de eventual reajuste, repactuação ou revisão. Assim, a cada prorrogação, por idêntico período e pelo valor original do ajuste, surge a possibilidade de acréscimos de até 25% sobre essa base de cálculo².³ (Destacamos.)

Observamos que é possível adotar a racionalidade da “banda de variação”, de modo que, se realizada alguma supressão, posteriormente seria admitido novo acréscimo, contanto que preservado o valor inicial atualizado do contrato acrescido do limite de 25%. Em manifestação recente – Acórdão nº 66/2021 – Plenário -, o TCU adotou racionalidade que permitiria sustentar tal “banda de variação”. Logo, ainda que prorrogado o contrato já com o acréscimo efetivado de 25%, se no novo período de vigência ocorrer alguma supressão, seria cogitável, diante de necessidade superveniente e motivada, realizar novo acréscimo para o mesmo serviço, contanto que preservado o valor inicial atualizado do contrato acrescido do limite de 25%.

Feito este registro, e tendo em vista essa ordem de ideias – que retrata a tendência de entendimento por parte das Cortes de Contas, tem-se que, se o contrato inicial foi firmado pelo período de 12 meses, pelo valor de R$ 100.000,00, por exemplo, durante sua vigência, admitem-se acréscimos que somados alcancem até 25% desse valor, ou seja, R$ 25.000,00.

Ocorrendo a prorrogação desse contrato para um novo período de 12 meses, pelo valor de R$ 100.000,00, a base de cálculo para apuração do limite para acréscimos que poderá ser efetuado nesse período contratual não se comunica com a base de cálculo aplicada para o primeiro período. Desse modo, no segundo período contratual, a Administração poderá promover acréscimos contratuais que somados não ultrapassem 25% do valor definido para esse novo período contratual, ou seja, R$ 25.000,00.

Vejamos um exemplo: num contrato de 30 meses no valor de R$ 100.00,00, prorrogado por mais 30 meses, valor de R$ 100.000,00. Surgindo a necessidade de acrescer o quantitativo na segunda vigência contratual de 30 meses, a base de cálculo para o acréscimo será de 25% sobre o valor inicial pactuado para o período correspondente de 30 meses. Por essa racionalidade, portanto, não há que se falar que “esse contrato passou a ser de 60 meses e o custo total dele passou a ser R$ 200.000,00”.

³ REFERÊNCIAS

JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2014.

MENDES, Renato Geraldo. Zênite Fácil. Lei nº 8.666/1993, nota ao art. 57, § 1º, Categoria Jurisprudência. Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 17 dez. 2018.

Revista Zênite ILC – Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, n. 114, p. 661, ago. 2003.

ALTERAÇÃO do contrato – Serviços contínuos – Acréscimo – Incidência do limite de 25% – Base de cálculo – Valor original ou cada período de prorrogação. Revista Zênite ILC – Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, n. 300, p. 196, fev. 2019, seção Perguntas e Respostas.