Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“A Administração busca informações acerca da possibilidade, ou não de promover adesão ao sistema de registro de preços instituído por uma associação de Municípios, e que se fundamentou na Lei nº 14.133/21.”

DIRETO AO PONTO

A questão trazida pela Consulente é inusitada e, por isso, admite a construção de duas propostas de solução:

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a) a primeira, mais conservadora, considera que o registro de preços foi constituído em favor de um ente associativo que possui existência e capacidade próprias e distinta da dos seus membros, não haveria espaço para defender a possibilidade de o Município aderir à ata em questão. Isso porque a Lei nº 14.133/2021, ao disciplinar a questão em seu art. 86, não permitiu adesão a atas instituídas por entes estranhos à organização administrativa, ainda que constituídos por pessoas jurídicas de direito público interno.

b) a segunda, por sua vez, fundamentada na possibilidade de considerar a ata descrita como municipal, e adotando como base os entendimentos que professam a possibilidade de entes municipais aderirem às atas um dos outros, sustenta a possibilidade de o Município aderir à ata da entidade associativa mencionada.

Seguindo essa ordem de ideias, desde que a atuação da “associação de municípios” estivesse devidamente regulamentada, a rigor mediante instituição de consórcio público, com (i) definição adequada da legislação de regência do procedimento licitatório e possível registro de preços (especialmente à luz da Lei nº 14.133/21 e eventuais legislação municipais a respeito do registro de preços), (ii) definição da atuação das assessorias jurídicas dos diversos municípios na validação dos instrumentos de planejamento (ETP, TR, ata de registro de preços e minuta contratual), (iii) critérios para autorização de eventual adesão por município interessando e chancela prévia da assessoria jurídica correspondente e, especialmente, de todo recomendável, (iv) atuação dos representantes dos Municípios enquanto auxiliares/fiscais do procedimento licitatório e de registro de preços, observadas essas cautelas, dentre outras, cogitável entender pela regularidade do procedimento.

A despeito da discussão, observadas as diretrizes destacadas, a Consultoria Zênite inclina-se pela segunda linha exposta.

FUNDAMENTO

Costumeiramente, as associações de municípios constituem-se como pessoas jurídicas de direito privado, instituídas sem qualquer finalidade lucrativa e com o propósito de implementar fins de relevante interesse público compartilhados por seus membros. Essa é a realidade construída a partir da Lei nº 14.341/2022¹, que, no que toca às contratações de bens e serviços realizados em prol da entidade associativa, assim prevê em seu art. 6º:

“Art. 6º As Associações de Representação de Municípios realizarão seleção de pessoal e contratação de bens e serviços com base em procedimentos simplificados previstos em regulamento próprio, observado o seguinte:

I – respeito aos princípios da legalidade, da igualdade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade e da eficiência;

II – contratação de pessoal sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943;

III – vedação à contratação, como empregado, fornecedor de bens ou prestador de serviços mediante contrato, de quem exerça ou tenha exercido nos últimos 6 (seis) meses o cargo de chefe do Poder Executivo, de Secretário Municipal ou de membro do Poder Legislativo, bem como de seus cônjuges ou parentes até o terceiro grau.

Parágrafo único. A vedação prevista no inciso III do caput deste artigo estende-se a sociedades empresárias de que sejam sócios as pessoas nele referidas.”

Como regra, as contratações de bens e serviços feitas por associações de Municípios não se sujeitam aos estritos termos das leis que regulamentam o tema no âmbito da Administração Pública, notadamente a Lei nº 14.133/2021. A seleção do contratado, assim como os aspectos ligados à gestão e acompanhamento dos contratos, deve ser objeto de um regulamento simplificado que, editado pelo ente associativo, observe ao menos a principiologia que rege as contratações públicas em geral.

Desse exame sobressai a primeira proposta em condições de solucionar a indagação proposta. É que, ao considerar que o registro de preços foi constituído em favor de um ente associativo que possui existência e capacidade próprias e distinta da dos seus membros, não haveria espaço para defender a possibilidade de o Município aderir à ata em questão. Isso porque a Lei nº 14.133/2021, ao disciplinar a questão em seu art. 86, não permitiu adesão a atas instituídas por entes estranhos à organização administrativa, ainda que constituídos por pessoas jurídicas de direito público interno:

“Art. 86. O órgão ou entidade gerenciadora deverá, na fase preparatória do processo licitatório, para fins de registro de preços, realizar procedimento público de intenção de registro de preços para, nos termos de regulamento, possibilitar, pelo prazo mínimo de 8 (oito) dias úteis, a participação de outros órgãos ou entidades na respectiva ata e determinar a estimativa total de quantidades da contratação.

§ 1º O procedimento previsto no caput deste artigo será dispensável quando o órgão ou entidade gerenciadora for o único contratante.

§ 2º Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:

I – apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;

II – demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;

III – prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor.

§ 3º A faculdade conferida pelo § 2º deste artigo estará limitada a órgãos e entidades da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal que, na condição de não participantes, desejarem aderir à ata de registro de preços de órgão ou entidade gerenciadora federal, estadual ou distrital.” (Destacamos)

A despeito dessa primeira forma de conceber o problema, que revela a solução mais cautelosa e conservadora a ser aplicada ao caso, não se pode ignorar a possibilidade de defender racionalidade distinta que, por sua vez, conduzirá a conclusão diversa.

Para tanto, basta alterar a premissa que norteou a formação da conclusão acima apresentada, qual seja a de que o registro de preços foi instituído por uma associação civil com existência e capacidade próprias e distinta da dos membros que a compõem.

Embora a ata de registro de preços tenha sido constituída pela associação, ela foi fundamentada na Lei nº 14.133/2021, e seu fundamento de existência se ampara no atendimento de necessidades dos Municípios enquanto participantes da associação. A associação, nesse ponto, constituíra uma espécie de facilitador da operação, na medida em que reuniria as demandas dos Municípios cuja execução fora atribuída à associação. Mas, de qualquer forma, o interesse que motiva a atuação dessa entidade, inclusive no que toca ao registro de preços, é de natureza pública e pertencente aos Municípios que integram seus quadros associativos.

Logo, ainda que do ponto de vista formal o registro de preços “pertença” à associação, que fora a responsável pela sua instituição, ele (o registro de preços) materializa interesses dos Municípios, o que permite tomá-lo como um registro de preços municipal (ainda que coletivo).

Seguindo essa ordem de ideias, desde que a atuação da “associação de municípios” estivesse devidamente regulamentada, a rigor mediante instituição de consórcio público, com (i) definição adequada da legislação de regência do procedimento licitatório e possível registro de preços (especialmente à luz da Lei nº 14.133/21 e eventuais legislação municipais a respeito do registro de preços), (ii) definição da atuação das assessorias jurídicas dos diversos municípios na validação dos instrumentos de planejamento (ETP, TR, ata de registro de preços e minuta contratual), (iii) critérios para autorização de eventual adesão por município interessando e chancela prévia da assessoria jurídica correspondente e, especialmente, de todo recomendável, (iv) atuação dos representantes dos Municípios enquanto auxiliares/fiscais do procedimento licitatório e de registro de preços, observadas essas cautelas, dentre outras, cogitável entender pela regularidade do procedimento.

Inclusive, a título ilustrativo, confira o precedente do TCE/MS:

“Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso do Sul – Tribunal Pleno

AC00 – 80/2017

DELIBERAÇÃO AC00 – 80/2017

PROCESSO TC/MS: TC/18194/2016/001

TIPO DE PROCESSO :AGRAVO

ÓRGÃO: PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPO GRANDE

JURISDICIONADO :ALCIDES JESUS PERALTA BERNAL

RELATOR: CONS. IRAN COELHO DAS NEVES

(…)

EMENTA: AGRAVO – MEDIDA CAUTELAR – QUESTÃO PREJUDICIAL – ADESÃO A ATA DE REGISTRO DE PREÇOS CELEBRADA POR PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO – CONSÓRCIO PÚBLICO – POSSIBILIDADE – QUESTÃO REJEITADA – ALEGAÇÃO DE IMPOSSIBILIDADE DE SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO POR TRIBUNAL DE CONTAS – DETERMINAÇÃO À AUTORIDADE ADMINISTRATIVA PARA ADOTAR PROVIDÊNCIAS PARA SUSPENDER O CONTRATO – COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL – ALEGAÇÃO DE AUSÊNCIA DE REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA MEDIDA CAUTELAR – PRESENÇA DO FUMUS BONI JURIS – PERICULUM IN MORA INVERSO INOCORRENTE – UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS PARA SERVIÇOS TÉCNICOS DE ENGENHARIA DE NATUREZA COMPLEXA – REFORMULAÇÃO DA REDE DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL – SERVIÇO PÚBLICO DE CARÁTER ESSENCIAL – RECURSO IMPROVIDO.

Entidade revestida de natureza jurídica de associação privada, atuando como consórcio público, pode realizar licitações e registrar preços, aos quais os entes públicos podem aderir, razão pela qual rejeita-se a questão prejudicial.

O Tribunal de Contas tem competência constitucional para determinar a adoção de providências necessárias à sustação da execução do contrato, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que reconhece o poder geral de cautela e os poderes implícitos às Cortes de Contas.

Presença do fumus boni iuris ante a impossibilidade legal de utilização do sistema de registro de preços para a readequação do sistema de iluminação pública de município. Inocorrência do periculum in mora inverso.” (Destacamos.)

Confira também a notícia do TCE/PR, ainda com referência ao regime da Lei nº 8.666/93 (mas cuja racionalidade pode ser adotada):

“Licitação compartilhada deve estar prevista em ato constitutivo de consórcio público

Institucional18 de abril de 2022 – 12:00

Consórcios públicos somente podem realizar licitações compartilhadas se houver expressa previsão para tanto nos seus atos constitutivos. Portanto, não é admitida para esse fim a interpretação subjetiva e implícita em relação à expressão “se constituídos para tal fim” constante no artigo 19 do Decreto nº 6.017/07, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.

Essa é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paranapanema (Cismepar), sobre a possibilidade de participação em licitação compartilhada com base na interpretação extensiva da expressão do texto do artigo 19 do Decreto nº 6.017/07.

Instrução do processo

O parecer da assessoria jurídica do consulente afirmou que a expressão contida no decreto regulador deve ser interpretada na extensão de sua literalidade; ou seja, é exigível a autorização expressa no contrato de consórcio para que seja realizada a licitação compartilhada.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR lembrou que é lícita a formação de consórcio público para a realização de licitação, nos termos do artigo 112 da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos), e do artigo 19 do Decreto Federal nº 6.017/07.

A unidade técnica considerou que a realização de licitação compartilhada pelos consórcios públicos depende de expressa previsão em seus atos constitutivos (protocolo de intenções ou contrato de consórcio); e que não é admitida interpretação subjetiva ou implícita quanto ao conteúdo da expressão “se constituídos para tal fim”, constante no Decreto nº 6.017/07.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com a CGM. O órgão ministerial destacou que o Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR expressa a necessidade de previsão, no ato constitutivo do consórcio, quanto à possibilidade de realização de licitação compartilhada.

Legislação

O artigo 112 da Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos) estabelece que, quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pública, caberá ao órgão contratante, perante a entidade interessada, responder pela sua boa execução, fiscalização e pagamento.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que os consórcios públicos poderão realizar licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da federação consorciados; e o parágrafo 2º, que é facultado à entidade interessada o acompanhamento da licitação e da execução do contrato.

O Decreto nº 6.017/07 regulamenta a Lei nº 11.107/07, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. O artigo 19 desse decreto expressa que “os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes da federação consorciados”.

O inciso I do artigo 4º da Lei 11.107/07 estabelece que são cláusulas necessárias do protocolo de intenções as que estabeleçam a denominação, a finalidade, o prazo de duração e a sede do consórcio.

O Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 821513/16) expressa que consórcios públicos podem realizar licitação compartilhada ou efetuar Carona em certame, com a utilização das modalidades Concorrência, Tomada de Preços e Convite; e seus tipos previstos em lei.

De acordo com esse acórdão, que tem força normativa, os participantes não estão obrigados a contratar o objeto licitado, mesmo após a homologação do resultado da licitação compartilhada. Mas, caso queiram contratar, os consórcios são responsáveis pela celebração dos respectivos contratos e pelo envio dos dados relativos à contratação e à execução do objeto ao Sistema de Informações Municipais – Acompanhamento Mensal (SIM-AM) do TCE-PR, salvo disposição contrária expressa em norma do Tribunal.

Outra disposição do Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR é que o consórcio público também pode participar apenas como órgão gerenciador da licitação, pois a legislação atribui ao consorciado a competência pela celebração de contratos derivados das licitações promovidas pelo consórcio.

Além disso, esse acórdão fixa que os consórcios podem participar em licitação compartilhada de entes públicos integrantes da administração indireta dos municípios consorciados, conforme previsão normativa; e realizar essa forma de licitação para a contratação referente a quaisquer objetos.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, lembrou que a lei permite que os consórcios públicos realizem licitação da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebrados por órgãos ou entidades dos entes da federação consorciados; e que que os consórcios públicos, se constituídos para tal fim, podem realizar licitação cujo edital preveja contratos a serem celebrados pela administração direta ou indireta dos entes da federação consorciados. Assim, ele concluiu que é legal a realização de licitação compartilhada por consórcios públicos.

Amaral ressaltou que o artigo 19 do Decreto Federal nº 6.017/07 impõe, como condição para a realização de licitações compartilhadas por consórcios públicos, que eles tenham sido constituídos justamente para realizá-las.

O conselheiro frisou que não se admite que essa condição seja aferida de modo implícito, pois os objetivos dos consórcios públicos, embora passíveis de escolha discricionária pelos entes da federação que pretendem se consorciar, devem estar descritos de forma objetiva no protocolo de intenções, conforme disposição do artigo 4º da Lei nº 11.107/07.

Finalmente, Amaral recordou que o Acórdão nº 1624/20 – Tribunal Pleno, que respondeu Consulta por meio de processo em que ele foi relator, foi decidido por meio de quórum qualificado e, portanto, tem força normativa e constitui prejulgamento de tese que vincula decisões posteriores sobre o tema.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão de plenário virtual nº 3/22 do Tribunal Pleno, concluída em 17 de março. O Acórdão nº 571/22 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 30 de março, na edição nº 2.739 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 8 de abril.

Serviço

Processo nº:	407614/21
Acórdão nº	571/22- Tribunal Pleno
Assunto:	Consulta
Entidade:	Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paranapanema
Relator:	Conselheiro José Durval Mattos do Amaral

Autor: Diretoria de Comunicação Social Fonte: TCE/PR” (Destacamos.)

Mas reconhecer o registro de preços como Municipal, bem como observar as cautelas acima destacadas, se bem resolve a questão da titularidade da operação, abre espaço para outra discussão intensa provocada pela Lei nº 14.133/2021, qual seja a possibilidade de os Municípios aderirem aos registros de preços uns dos outros.

Da interpretação literal/gramatical do § 3º do art. 86 da nova lei de licitações, extraímos que os órgãos e entidades integrantes da Administração Pública federal, estadual, distrital e municipal podem, enquanto não participantes, aderir à atas de registro de preços que tenham como órgãos e entidades gerenciadoras, integrantes da Administração Pública federal, estadual ou distrital.

Vê-se, pois, que as atas de registro de preços gerenciadas por órgão ou entidade municipal estão excluídas, ou seja, em princípio não admitem adesão.

Agora, é necessário também abrir a interpretação sistemática, que admite a possibilidade de adesão a atas cujos gerenciadores sejam órgão ou entidades municipais. Ademais, não haveria razão para excluir a adesão a atas municipais, por órgãos e entidades municipais.

E aqui podemos trazer o exemplo de municípios brasileiros que possuem receita financeira considerável, maior que muitos estados da federação e que certamente, pelo volume/quantidade de objetos que constam de suas próprias atas de registro de preços, trariam preços vantajosos a pretensos aderentes, órgãos não participantes que também são municipais, estaduais, distritais².

A doutrina especializada já tem polemizado o ponto. Senão vejamos.

Comenta Victor Amorim:

“Em nossa compreensão, deve ser conferida ao §3º uma interpretação conforme à Constituição da República, porquanto a conclusão pela impossibilidade de adesão de ARP municipal atentaria contra a estrutura federativa do Estado brasileiro, constituindo um discrimen injustificado em relação a um dos entes da Federação – o Município -, autônomo como os demais. Afinal, por qual razão uma ARP municipal não poderia ser aderida por outros entes?

Ainda que se diga que o ‘legislador’ buscou proibir a chamada ‘adesão verticalizada’, não há razão para vedar adesão de ARP municipal por parte de um outro órgão municipal. Em outras palavras: mesmo que se acredite na tese da proibição da adesão verticalizada, ela não seria aplicável a entes da mesma natureza (Município). Logo, o raciocínio tendente à proibição de adesão seria contraditório em vista de sua premissa central.

De toda forma, em termos substanciais, a norma do §3º seria de cunho específico, não obstando, pois, que Estados, Distrito Federal e Municípios, em sua legítima competência normativa concorrente sobre a matéria, tratem o assunto de maneira diversa em relação às suas respectivas estruturas organizacionais.

Por fim, extrai-se dos §§3º e 8º do art. 86 da NLL as seguintes conclusões:

a) a permissão de adesão tardia à ARP trata-se de uma norma de caráter geral;

b) a vedação de adesão por parte de órgãos e entidades federais à ARP gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal é norma de caráter específico, tendo por destinatários apenas a Administração Pública Federal direta, autarquia e fundacional;

c) não há vedação de adesão por parte de órgãos e entidades estaduais, distritais e municipais de ARP gerenciada por órgão ou entidade federal e de outros Estados e do Distrito Federal;

d) há que se conferir uma interpretação conforme a CRFB acerca do §3º do art. 86 no sentido de ser considerada como apta à adesão às atas de registro de preços gerenciadas por órgão ou entidade municipal.”³ (Destacamos)

São as considerações de Ronny Charles:

“Segundo a regra posta, mesmo os municípios, embora possam realizar adesão, não poderiam fazê-la em relação a atas de órgãos ou entes municipais. Pior ainda, levando-se ao extremo, um órgão do Município de São Paulo não poderia aderir a uma ata de uma entidade do mesmo município!

Em nossa opinião, esta regra deve ser interpretada como materialmente específica. Não há justificativa legítima para tal restrição ao uso da adesão que, como já dissemos, possui natureza jurídica de contratação direta (hipótese anômala de dispensa), que sendo norma materialmente geral, pelo qual sua criação só pode ser feita por lei federal, exige que a União, ao dispor sobre o tema, o faça sem discriminação indevida ou preconceitos, legislando verdadeiramente para todos.

Sendo norma materialmente específica, a legislação local, aproveitando a criação da adesão pela norma geral, pode regrar tal hipótese sem restrição à adesão de ata oriunda de órgãos e entes municipais.”⁴ (Destacamos)

Também os comentários de Joel de Menezes Niebuhr:

“Advirta-se que o § 3º do mesmo artigo 86 da Lei n. 14.133/2021 não deve ser interpretado como que órgãos e entidades municipais sejam proibidas de aderir às próprias atas municipais. Essa interpretação, pondera-se, seria possível diante da literalidade do dispositivo. No entanto, ela seria inconstitucional, porque o inciso III do artigo 19 da Constituição Federal veda à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios criarem preferências entre si. Haveria preferência se, por exemplo, órgão ou entidade estadual pudesse aderir à ata estadual e órgão ou entidade municipal não pudesse aderir à ata municipal. É algo que, para além de qualquer outra consideração, não faria qualquer sentido. Então, deve-se realizar interpretação conforme a Constituição Federal, de modo que órgãos e entidades federais, estaduais e distritais não possam aderir à ata municipal, permitindo-se aos órgãos e entidades municipais aderirem às atas municipais e às federais, estaduais e distritais.”⁵ (Destacamos)

Tomando de empréstimo essa argumentação, e retomando os fundamentos que permitem considerar a ata de registro de preços da associação como um registro de preços municipal (até porque fundamentado na Lei nº 14.133/2021), seria possível defender uma proposta de solução menos conservadora para o caso descrito, que reconheceria a possibilidade de o Município aderir à ata da entidade associativa mencionada.

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2022/lei/l14341.htm.

² Aqui propositalmente não citamos órgãos e entidades federais como não participantes, dado que o § 8º do art. 86 da Lei nº 14.133/2021 não admite adesão por eles que não seja de atas igualmente federais.

³ Disponível em: https://www.novaleilicitacao.com.br/2021/07/14/a-adesao-de-ata-de-registro-de-precos-municipais-na-nova-lei-de-licitacoes-por-uma-necessaria-interpretacao-conforme-a-constituicao-do-%C2%A73o-do-art-86-da-lei-no-14-133-2021/#:~:text=86%20da%20Lei%20n%C2%BA%2014.133%2F2021.,entidade%20estadual%2C%20distrital%20ou%20municipal.

⁴ TORRES, Ronny Charles Lopes de. Lei de licitações públicas comentadas. 12 ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Ed. Juspodivm, 2021, p. 510.

⁵ NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação pública e contrato administrativo. 5. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2022. p. 907.

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Adesão de município ao sistema de registro de preços instituído por uma associação de municípios. Blog Zênite. 29 jul. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/adesao-de-municipio-ao-sistema-de-registro-de-precos-instituido-por-uma-associacao-de-municipios/. Acesso em: dd mmm. aaaa.