RESUMO

O artigo sustenta que os limites percentuais do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 incidem exclusivamente sobre as alterações unilaterais e não alcançam os acréscimos e as supressões pactuados por acordo entre as partes. A demonstração percorre quatro caminhos: a origem histórica dos percentuais, que revela sua natureza de convenção protetiva do contratado, e não de medida técnica; a não reprodução do § 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/1993, qualificada como silêncio eloquente; a coerência sistemática com o art. 137, § 2º, I, com o consensualismo administrativo e com a modelagem de contratos de longo prazo; e a crítica ao Acórdão nº 1753/2026-Plenário do TCU. Afastado o teto, o texto propõe o que deve substituí-lo: a aplicação analógica do art. 147, a análise de impacto do aditamento inspirada na análise econômica do direito, a regra da superveniência com exceção qualificada para causas preexistentes, e um roteiro de requisitos e governança apto a conferir segurança jurídica ao gestor sem renunciar ao controle.

Palavras-chave: Contratos administrativos. Lei nº 14.133/2021. Alterações consensuais. Art. 125. Silêncio eloquente. Análise econômica do direito. Art. 147. Segurança jurídica.

SUMÁRIO

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1 Introdução: o número e o problema. 2 Um número sem memória: de onde vieram os 25%. 3 Garantia do contratado, não teto da Administração. 4 O silêncio que fala: a não reprodução do § 2º do art. 65. 5 O sistema confirma: art. 137, consensualismo e contrato incompleto. 6 Onde está a divergência real: doutrina, AGU e tribunais de contas. 7 A crítica ao Acórdão nº 1753/2026: da premissa ao método. 8 Substituir o número pelo método: art. 147 e análise de impacto do aditamento. 9 A superveniência como regra e a falha de projeto como exceção qualificada. 10 Um roteiro para o gestor: requisitos e governança. 11 Conclusão. Referências

1 INTRODUÇÃO: O NÚMERO E O PROBLEMA

Há poucas regras no direito das contratações públicas brasileiras tão conhecidas quanto a dos 25%. Gestores que jamais leram um comentário à lei sabem que o contrato pode crescer ou encolher até um quarto do seu valor, e que reformas admitem o dobro.

A regra atravessou três diplomas legais e quatro décadas com redação quase idêntica, e adquiriu, no imaginário administrativo, a solidez das coisas que sempre existiram.

A Lei nº 14.133/2021 preservou o número, mas mudou o texto ao seu redor. O art. 125 abre com uma delimitação que a Lei nº 8.666/1993 não tinha: os percentuais valem “nas alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124”. E o dispositivo que, na lei antiga, estendia a limitação a toda alteração, o § 2º do art. 65, simplesmente não foi reproduzido. A pergunta que resultou disso ocupa a doutrina, a Advocacia-Geral da União e os tribunais de contas desde então: os acréscimos e as supressões pactuados por acordo entre as partes continuam presos ao teto, ou o legislador os libertou?

Este artigo responde que os libertou, e sustenta que a resposta é a única compatível com o texto, com a história dos percentuais e com o sistema da nova lei. Mas não para aí. A parte mais fácil da tese é demonstrar que o número não incide; a parte difícil, e mais útil, é dizer o que passa a controlar a alteração no lugar dele. Um contrato administrativo não pode crescer indefinidamente porque as duas partes concordaram, e quem afirma a inaplicabilidade do art. 125 da Lei nº 14.133/2021 assume o ônus de construir o controle substitutivo.

É esse o esforço da segunda metade do texto: a aplicação analógica do art. 147 da Lei nº 14.133/2021, uma análise de impacto do aditamento inspirada na análise econômica do direito, a regra da superveniência com exceção qualificada para a falha de projeto, e um roteiro de requisitos que dê ao gestor o que ele mais precisa, previsibilidade e segurança jurídica, conforme estabelecido na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).

O título anuncia as duas perguntas que organizam o texto. A primeira é genuína: vinte e cinco por cento de quê? Ninguém sabe dizer por que um quarto, e não um quinto ou um terço; o número nasceu como garantia do contratado, que suporta modificação a que não anuiu, e converteu-se, com o tempo, em teto que a própria Administração não transpõe, mesmo quando a passagem é consentida pela contraparte e reclamada pelo interesse público. A segunda pergunta é a que interessa ao gestor: se o percentual não vale, o que vale? A resposta é que o limite deixa de ser um número e passa a ser uma demonstração, e este artigo procura dizer, com a maior precisão possível, em que ela consiste.

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