Os contratos são assinados por 2
testemunhas para que possam ser caracterizados como títulos executivos, na
forma prevista pelo art. 784, inc. II, do Código de Processo Civil.¹ Logo,
a assinatura de testemunhas não tem a ver com a validade do contrato, mas com
sua aptidão para aparelhar um processo de execução de título extrajudicial.

Contudo, considerando a natureza
pública dos contratos administrativos, a Consultoria Zênite já entendeu não se
aplicar a necessidade de assinatura de duas assinaturas aos contratos administrativos:

“Em face da natureza pública dos contratos administrativos, seria despicienda a imposição de que esse ato fosse instrumentalizado em frente a determinado número de testemunhas.

Ademais, cabe salientar que tal ato jurídico, como qualquer outro praticado pelo Poder Público, goza de presunção de legitimidade, o que afasta a necessidade de maiores formalidades para comprovar sua existência e autenticidade. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles aduz:

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[…] o contrato assinado com a Administração e regularmente publicado dispensa testemunhas e registro em cartório, pois, como todo ato administrativo, traz em si a presunção de legitimidade e vale contra terceiros desde a sua publicação.²

Conclui-se, assim, ser desnecessária a presença de testemunhas quando da celebração de contrato administrativo.” (Revista Zênite ILC, 2006, p. 176.)

Ainda sobre o tema, veja-se
conclusão firmada por Airton Rocha Nóbrega:

Não cabe, portanto, em relação aos contratos administrativos, exigir-se a autenticação instrumentária por meio da assinatura de testemunhas signatárias. Tal raciocínio mostra-se igualmente admissível e sustentável em relação a outros instrumentos similares celebrados pela Administração Pública (convênios, ajustes, protocolos, etc.). (NÓBREGA, 1999, p. 7.)

Porém, não podemos ignorar
precedente no qual o TCU recomendou a um de seus jurisdicionados que observasse
a necessidade da assinatura de 2 testemunhas em um termo aditivo, visando
conferir eficácia executiva ao documento (Acórdão nº 478/2017 – Plenário).

Seguindo a lógica adotada pelo TCU,
seria possível entender como pertinente a assinatura dos instrumentos de
contrato por testemunhas. O objetivo é tão somente assegurar a eficácia
executiva do documento, de modo que não há de se falar em responsabilização das
testemunhas por qualquer irregularidade constante do contrato.

A responsabilidade pela legalidade
das condições e informações constantes do contrato recai sobre os agentes
públicos envolvidos no processo de definição e aprovação das condições contratuais,
o que não abrange as testemunhas.

Que outras dúvidas você tem sobre contratos? Que tal uma capacitação completa sobre gestão e fiscalização?

É interessante pontuar que a
formação do contrato administrativo é um procedimento diferente daquele
empregado em um contrato privado.

Nos contratos administrativos,
impera a publicidade tanto de suas disposições quanto dos atos para sua
formação. Além disso, a definição das cláusulas é feita pela própria
Administração contratante, de forma unilateral, na fase de planejamento da
contratação, o que, por si só, já assegura presunção de validade e legitimidade
às condições estabelecidas.

Acrescente-se, ainda, o fato de que
nenhum ato praticado para a formação do contrato se forma sem ser submetido a
exame e controle tanto de sua legalidade quanto de sua conveniência e
oportunidade. Não por outro motivo é que a licitação, antes de ser promovida,
tem seu edital e sua minuta de contrato submetidos ao exame de legalidade pela
assessoria jurídica e depende, sempre, da aprovação da autoridade competente
para sua realização.

Assim, a análise prévia pela
assessoria jurídica constitui um dos mecanismos de controle dos atos
administrativos, na medida em que viabiliza o exame prévio da legalidade dos
atos e a correção de eventuais vícios existentes.

Com a submissão dos contratos à
assessoria jurídica, assegura-se à Administração que as relações que não
estejam maculadas.

Diante desses fundamentos, para a
Consultoria Zênite, o contexto no qual acontece a formação dos contratos
administrativos dispensa a assinatura por parte de testemunhas. Contudo, é
importante pontuar manifestação do TCU em sentido diverso, segundo o qual a
adoção de tal medida tem a finalidade de assegurar eficácia executiva ao
instrumento contratual, o que torna recomendável a adoção desse procedimento.

Salienta-se, no entanto, que,
seguindo essa orientação do TCU, a assinatura das testemunhas se presta apenas
para utilização do contrato como título executivo. Logo, não há
responsabilidade das testemunhas pelo conteúdo eventualmente inadequado do
contrato.

REFERÊNCIAS

NÓBREGA, Airton Rocha. Testemunhas
instrumentárias em contratos administrativos. Revista Zênite ILC –
Informativo de Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, n. 59, p. 7, jan.
1999.

Revista Zênite ILC – Informativo de
Licitações e Contratos, Curitiba: Zênite, n. 144, p. 176, fev. 2006, seção
Perguntas e Respostas.

¹ “Art.
784. São títulos executivos extrajudiciais: […] III – o documento particular
assinado pelo devedor e por 2 (duas) testemunhas;”

² MEIRELLES,
Hely Lopes. Licitação e contrato administrativo. São Paulo:
Malheiros, 1996. p. 179.

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