A IN nº 05/2017 da SEGES/MP, que disciplina regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, dedicou especial atenção à fase de planejamento do processo de contratação. Portanto, trata-se de normativo que, ainda que referencial, sintetiza as boas práticas no desenvolvimento da fase interna – ou fase de planejamento – do processo de contratação.

Entre as etapas contidas na fase de planejamento, muitas vezes gera dúvida o conteúdo pertinente (1) à oficialização da demanda; (2) aos estudos preliminares; e (3) ao termo de referência; além de questões sobre a distinção entre este último e o edital.

A (1) oficialização da demanda (art. 21, inc. I e Anexo II) retrata o documento produzido pelo setor requisitante da solução a ser contratada, no qual cumpre (1.1) justificar adequadamente a necessidade da contratação, explicitando a opção pela terceirização dos serviços e considerando o planejamento estratégico; (1.2) prever a quantidade de serviço a ser contratada; (1.3) prever a data para inicialização dos serviços; e (1.4) indicar o(s) servidor(es) para compor a equipe que elaborará os estudos preliminares e o gerenciamento de riscos e, se necessário, daquele a quem será confiada a fiscalização dos serviços (que poderá participar de todas as etapas do planejamento da contratação).

Um aspecto relevante entre os ora indicados envolve a indicação pelo setor requisitante dos servidores para compor a equipe de planejamento. A atuação desse setor como conhecedor da demanda, inclusive de elementos técnicos, é essencial para uma adequada composição da equipe de planejamento, que deve reunir as competências necessárias, incluindo conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos etc. (art. 22, § 1º).

É por meio dos (2) estudos preliminares (art. 24 e Anexo III) que são realizados os levantamentos necessários para posterior elaboração do termo de referência, incluindo listar/sopesar eventuais normativos incidentes; ponderar a série histórica/registros relativamente às contratações anteriores, a fim de mitigar inconsistências nos processos respectivos, bem como analisar a necessidade de classificá-los nos termos da Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação). Essas análises, somadas ao conteúdo constante da oficialização da demanda, permite elaborar documento do qual conste, minimamente: (2.1.) a justificativa em torno da necessidade; (2.2) a referência aos instrumentos de planejamento a que estejam vinculados; (2.3.) a definição dos requisitos da contratação (a exemplo de critérios de sustentabilidade, prazos de vigência, etc.); (2.4) a estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte; (2.5) as estimativas de preços; (2.6) a descrição da solução como um todo; (2.7) a justificativa para o parcelamento ou não da solução; (2.8) o demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis; (2.9) as providências para a adequação do ambiente do órgão; e (2.10) a declaração da viabilidade ou não da contratação.

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Com base nos estudos preliminares e no gerenciamento de riscos, será elaborado o (3) termo de referência (art. 30) contendo, ao menos: (3.1) a declaração do objeto; (3.2) a fundamentação da contratação; (3.3) a descrição da solução; (3.4) os requisitos da contratação; (3.4) o modelo de execução do objeto; (3.5) o modelo de gestão do contrato; (3.6) os critérios de medição e pagamento; (3.7) a forma de seleção do fornecedor; (3.8) os critérios de seleção do fornecedor; (3.9) a estimativa detalhada de preços com a elaboração da planilha de custos, conforme o caso; e (3.10) a adequação orçamentária.

Alguns componentes do termo de referência podem suscitar dúvida, a exemplo do modelo de execução do objeto e do modelo de gestão do contrato.

O modelo de execução do objeto visa pormenorizar a dinâmica do contrato, o que envolve a definição de local de execução, horários, rotinas, frequência e prazo de início e periodicidade dos serviços, entre outros. Também é no modelo de execução que a Administração definirá o método visando aferir o volume de serviços executados, a forma como serão expedidas ordens de serviço e o conteúdo pertinente (se for o caso), entre outras especificações relacionadas à execução propriamente, a exemplo do procedimento a ser adotado em transição contratual com transferência de conhecimento/tecnologia, da necessidade de capacitação e, ainda, da existência de autorização ou não para subcontratação e/ou consórcio.

Já o modelo de gestão do contrato sintetiza as ações a serem implementadas quanto ao gerenciamento da execução dos serviços (forma de comunicação com a contratada, modo de aferição de serviços, definição de indicadores e metas), aos registros necessários e aos atores responsáveis. É nesse instrumento que se definirá, justificadamente, a unidade de medida: se pagará conforme o resultado entregue, sendo esta a regra; ou, excepcionalmente, pela quantidade de horas de serviço ou por postos. Cumprirá definir, conforme o caso, para a hipótese de pagamento por resultado, o instrumento de medição do resultado (IMR), preferencialmente por meio de ferramentas informatizadas, bem como as sanções cabíveis, as hipóteses para glosas, as condições para rescisão contratual, a garantia, entre outros.

O termo de referência, com amparo nos documentos anteriores, já identifica de forma mais concreta quesitos/critérios para seleção, execução e pagamento dos prestadores de serviço. Porém, ainda assim, materializa documento preparatório para formalização do edital/ato convocatório.

É por meio deste último, portanto, que se realiza a convocação dos interessados para participação no processo licitatório, com a identificação das principais informações sobre a solução necessária, os quesitos para participação, entre outros aspectos que impactam diretamente na formulação e no julgamento das propostas e na preparação na e análise da documentação necessária. As principais informações que devem estar contidas no edital podem ser extraídas do Anexo VII da IN º 05/2017.