RESUMO

O presente artigo examina a natureza jurídica da prorrogação de contratos administrativos, defendendo a tese de que tal prorrogação se configura a partir da concatenação da autorização da autoridade competente e da anuência expressa da empresa contratada, sendo a assinatura do termo aditivo mero ato de aperfeiçoamento formal. A pesquisa aborda a classificação dos atos administrativos, distinguindo atos simples, compostos e complexos, e aplica esse enquadramento ao processo de prorrogação contratual. Com base nos princípios do formalismo moderado e da indisponibilidade pública, apoiado na doutrina de referência, demonstra-se que a formalização extemporânea do termo de aditamento, quando precedida de autorização e aceitação tempestivas, não afronta a exigência de formalização durante a vigência do contrato. O estudo fornece diretrizes práticas para gestores públicos, assessores jurídicos e órgãos de controle interno sobre como documentar e instruir adequadamente os processos de prorrogação, mitigando riscos de nulidade e responsabilização.

Palavras-chave: Contrato. Prorrogação. Formalismo moderado. Termo aditivo. Eficácia jurídica.

1. INTRODUÇÃO À SITUAÇÃO-PROBLEMA

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A Administração Pública contemporânea enfrenta um dilema recorrente: equilibrar a observância estrita das formas legais com a necessidade de serem alcançados resultados eficientes e tempestivos. No campo das prorrogações contratuais, esse problema se manifesta de forma mais aguda, pois a prevalência do formalismo exacerbado pode conduzir à perda de oportunidades administrativas e à adoção de decisões contrárias ao próprio interesse público que a norma legal pretende tutelar.

É nesse contexto que se faz mister lançar um olhar mais pragmático acerca das finalidades a serem atingidas quando das prorrogações contratuais, de modo a evitar que o excesso de rigorismo acabe por tornar inócua a letra legal, ou que da sua aplicação venha a provocar resultados inadequados ou mesmo danosos à coletividade. Nunca é demais recordar a lapidar lição de Carlos Maximiliano, verbis:

Deve o Direito ser interpretado inteligentemente: não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis. Também se prefere a exegese de que resulte eficiente a providência legal ou válido o ato, à que torne aquela sem efeito, inócua, ou este, juridicamente nulo.

É indene de dúvidas que todas as vezes que um órgão da administração pública propõe uma prorrogação contratual, tal iniciativa pressupõe, ao menos em juízo inicial, tratar-se da solução mais adequada ao interesse coletivo. Essa conclusão decorre de dois fundamentos essenciais: o primeiro, de natureza qualitativa, pois é razoável inferir que não se prorrogaria um ajuste cuja execução tenha se revelado insatisfatória; o segundo, de caráter financeiro, já que a prorrogação somente se legitima quando demonstrada sua vantagem econômica em comparação com a hipótese de realização de uma nova licitação.

Não raro, as providências necessárias para instruir uma prorrogação contratual demandam tempo precioso. Muitas variáveis podem interferir nesse processo, tais como a demora da empresa na resposta sobre a anuência em permanecer no contrato por mais um período e até mesmo dificuldades na demonstração da vantagem econômica. Outra condição que costuma ser um entrave é a própria burocracia do órgão. Nem sempre os controles internos conseguem atuar de forma ágil e, com isso, o processo pode ser mais demorado.

No mundo ideal, a prorrogação deveria estar devidamente instruída com antecedência confortável o suficiente de modo a mitigar o risco da solução de continuidade do contrato. Entretanto, muito frequentemente, a prorrogação do contrato esbarra com a data do fim da vigência e esse fato pode causar embaraços, mormente pelo fato de que o TCU tem posição consolidada no sentido de que a prorrogação contratual deve se dar dentro do período de vigência do contrato.

De outro turno, se convencionou reconhecer que a prorrogação se efetiva com a assinatura do Termo Aditivo. Mas, essa não é a interpretação mais consentânea com o instituto da prorrogação contratual, considerando a natureza do ato administrativo, a complexidade do processo e seus fins colimados.

Tudo isso posto, nas linhas a seguir vamos demonstrar que não necessariamente é a assinatura do Termo Aditivo que configura a prorrogação contratual. Esta ocorre antes disso, sendo a assinatura do instrumento mero aperfeiçoamento do ato administrativo.

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