Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“A Administração busca informações que lhe permita identificar as diferenças havidas entre o controle interno e a assessoria jurídica, com especial destaque para a atuação de cada qual nos processos de contratação pública regulados pela Lei nº 14.133/2021

DIRETO AO PONTO

– A Lei nº 14.133/2021 não distinguiu o controle interno da assessoria jurídica, especialmente no que se refere à atuação de cada qual. Tal tarefa há de ser feita por meio de regulamento editado pela alta autoridade da Administração que delimite de que forma tais entidades desempenharão o controle das contratações públicas (art. 169, § 1º).

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– A experiência tem demonstrado que, no geral, a assessoria jurídica é a entidade/instituição que atua em primeiro plano, de forma direta, subsidiando as autoridades de informações necessárias para preservar a legalidade dos processos de contratação. Já o controle interno, por sua vez, desempenha um papel equivalente ao de uma auditoria, examinando os atos praticados e resguardando a sua adequação, expedindo correções e recomendações quando necessário.

– Mas, como salientado, essa questão integra a competência regulamentar da alta administração, que poderá, caso lhe pareça oportuno, prever hipóteses de atuação direta do controle interno, de forma preventiva ou consultiva.

Por fim, recomenda-se a leitura do trabalho disponibilizado no link que segue, o qual trabalha os conceitos e as aplicações da ideia de “controle interno”: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/avaliacao-de-controles-internos-na-administracao-publica-federal.htm.

FUNDAMENTO

Delimitado o alcance da presente orientação jurídica, é necessário iniciá-la afirmando que a Lei nº 14.133/2021 foi elaborada considerando que as contratações públicas devem se subordinar a um controle expresso e intenso de legalidade, visando a evitar a prática de atos desconformes à lei e, consequentemente, os prejuízos daí advindos.¹ Em diversos de seus dispositivos, a nova lei de licitações impõe a necessidade de submeter o processo de contratação pública ao exame da sua compatibilidade com as regras jurídicas que presidem o tema. Essa obrigação, inclusive, abrange tanto a etapa de planejamento (art. 53), de seleção da proposta, seja através de licitação ou contratação direta (art. 72, III), como também a fiscalização e acompanhamento da execução do contrato (art. 117, § 3º).

Mas o interessante é que, ao disciplinar a questão dessa maneira, a nova lei não trouxe conceitos próprios para o “controle interno” e para a “assessoria jurídica” que permitissem distingui-los com precisão e posicionar cada qual no processo de contratação pública. Aliás, em diversas das passagens em que a lei prevê a realização do controle de legalidade das contratações, ela alude que tal atividade será exercida tanto pelo órgão de assessoramento jurídico quanto pelo controle interno, tornando-os equivalentes no cumprimento dessa obrigação. E não há um conceito expresso sobre o que vem a ser o controle interno, tampouco a assessoria jurídica.²

Isso não significa, porém, que não existem diferenças funcionais entre o “controle interno” e a “assessoria jurídica”, de modo a tomá-los como se uma coisa só fossem. Antes disso, ao tratar o tema com tamanha dose de generalidade, a nova lei de licitações abriu um importante e fértil campo para que cada órgão ou entidade da Administração Pública regulamente a questão no seu âmbito específico de atuação. Essa é a conclusão que pode ser extraída do art. 169, da Lei nº 14.133/2021, a qual, ao disciplinar o tema do controle das contratações públicas, claramente atribuiu à alta administração do órgão ou entidade disciplinar o modo pelo qual as linhas de defesa deverão ser compostas e articuladas:

“Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:

I – primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;

II – segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;

III – terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas.

§ 1º Na forma de regulamento, a implementação das práticas a que se refere o caput deste artigo será de responsabilidade da alta administração do órgão ou entidade e levará em consideração os custos e os benefícios decorrentes de sua implementação, optando-se pelas medidas que promovam relações íntegras e confiáveis, com segurança jurídica para todos os envolvidos, e que produzam o resultado mais vantajoso para a Administração, com eficiência, eficácia e efetividade nas contratações públicas.”

Se essa disposição não fosse suficiente para criar essa convicção, o art. 11, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021, complementa a ideia ao mencionar que:

“A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações”.

Por isso se afirma, com alguma dose de segurança jurídica, que as tarefas que incumbirão à assessoria jurídica e ao controle interno devem ser detalhadas em regulamento a ser editado pela própria Administração, a qual deverá fazê-lo observando as premissas de governança contratual e gestão por competências, atribuindo aos agentes que possuam o melhor perfil de atuação as atividades de controle das contratações públicas.

Para fornecer bases mais concretas acerca do tema, é importante mencionar que, no âmbito do Poder Executivo federal, o controle interno, genericamente considerado, é regulamentado pelo Decreto nº 3.591/2000. De acordo com os seus termos, a atuação do controle interno está relacionada à tarefa de auditoria, servindo como uma espécie de “conferência” da regularidade dos atos praticados pela Administração:

“Art. 3º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal compreende o conjunto das atividades relacionadas à avaliação do cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e à avaliação da gestão dos administradores públicos federais, bem como o controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União.

§ 1º A avaliação do cumprimento das metas do Plano Plurianual visa a comprovar a conformidade da sua execução.

§ 2º A avaliação da execução dos programas de governo visa a comprovar o nível de execução das metas, o alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento.

§ 3º A avaliação da execução dos orçamentos da União visa a comprovar a conformidade da execução com os limites e destinações estabelecidos na legislação pertinente.

§ 4º A avaliação da gestão dos administradores públicos federais visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e a examinar os resultados quanto à economicidade, à eficiência e à eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais.

§ 5º O controle das operações de crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União visa a aferir a sua consistência e a adequação dos controles internos.

Art. 4º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal utiliza como técnicas de trabalho, para a consecução de suas finalidades, a auditoria e a fiscalização.

§ 1º A auditoria visa a avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.

§ 2º A fiscalização visa a comprovar se o objeto dos programas de governo corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido, guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle são eficientes.

Art. 5º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal prestará apoio ao órgão de controle externo no exercício de sua missão institucional.

Parágrafo único. O apoio ao controle externo, sem prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de informações e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Art. 6º O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal prestará orientação aos administradores de bens e recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do controle interno, inclusive sobre a forma de prestar contas, conforme disposto no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.

Art. 7º As atividades a cargo do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal destinam-se, preferencialmente, a subsidiar:

I – o exercício da direção superior da Administração Pública Federal, a cargo do Presidente da República;

II – a supervisão ministerial;

III – o aperfeiçoamento da gestão pública, nos aspectos de formulação, planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas;

IV – os órgãos responsáveis pelo ciclo da gestão governamental, quais sejam, planejamento, orçamento, finanças, contabilidade e administração federal.”

Essa ideia, quando aplicada à específica situação das contratações públicas, pode sugerir que a assessoria jurídica cumpre a função direta de auxiliar as autoridades a preservar a legalidade dos processos de contratação, enquanto o controle interno verificaria se, ao fim e ao cabo, as etapas do processo de contratação pública efetivamente cumpriram as normas regentes e os fins para os quais foram realizadas. O controle interno, portanto, serviria como um tipo de auditoria realizada com o objetivo avaliar se as contratações de um órgão ou entidade foram adequados, tanto sob o prisma da legalidade quanto da efetividade e eficiência.

Mas vale destacar, novamente, que essa questão deve ser disciplinada em ato da alta administração, a qual poderá definir casos de atuação preventiva do controle interno, ou hipóteses em que ele cumprirá fins consultivos, de apoio à assessoria jurídica ou às autoridades que demandem a sua atuação.

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ Essa inspiração, por sua vez, decorreu da Constituição da República, cujo art. 74, assim prevê:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.”

² Cite-se, como exemplo, o art. 117, § 3º, antes mencionado:

“Art. 117. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por 1 (um) ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme requisitos estabelecidos no art. 7º desta Lei, ou pelos respectivos substitutos, permitida a contratação de terceiros para assisti-los e subsidiá-los com informações pertinentes a essa atribuição.

(…).

§ 3º O fiscal do contrato será auxiliado pelos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração, que deverão dirimir dúvidas e subsidiá-lo com informações relevantes para prevenir riscos na execução contratual.”

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Nova Lei de Licitações: distinção entre controladoria interna e assessoria jurídica. Blog Zênite. 08 jul. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/nova-lei-de-licitacoes-distincao-entre-controladoria-interna-e-assessoria-juridica/. Acesso em: dd mmm. aaaa.