Os “emarketplaces” há muito estão incorporados na atividade econômica nacional e mundial. Contudo, esta arquitetura de relações comerciais ainda não foi incorporada definitivamente na Administração Pública. Tem-se notícia de algumas experiências que vinham sendo desenvolvidas por certos Municípios ou por certas empresas estatais, de modo ainda preliminar.

A Lei nº 15.266 de 2025 inova o sistema jurídico ao prever expressamente a autorização para a implementação de um modelo de “emarketplace” público: o comércio eletrônico.

O comércio eletrônico é espécie do gênero credenciamento, e visa contratar bens e serviços comuns por intermédio do sistema de compras expressas (SICX). Algumas conclusões relevantes podem ser deduzidas das normas jurídicas que regem o comércio eletrônico:

1. O COMÉRCIO ELETRÔNICO É ESPÉCIE DO GÊNERO CREDENCIAMENTO

Credenciamento é processo administrativo de chamamento público pelo qual a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados (Lei nº 14.133/21, art. 6º, XLIII).

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Por intermédio do credenciamento a Administração convida, por intermédio da publicação de um edital de chamamento público, os potenciais interessados que cumpram requisitos subjetivos e objetivos, para contratações eventuais e futuras. Uma das características nucleares do credenciamento é possibilitar que qualquer interessado possa vir a ser contratado para executar o objeto de interessa da Administração, sem a seleção decorrente de um processo de licitação (disputa pública).

Os credenciados estão aptos a serem convocados para uma contratação específica, a qualquer momento e de acordo com as regras estabelecidas pela Administração.

O comércio eletrônico é uma espécie do gênero credenciamento. Assim, aqueles agentes econômicos que atenderem os critérios e requisitos estabelecidos em um edital de chamamento público serão credenciados e, a qualquer momento poderão ser convocados para uma contratação específica. O comércio eletrônico no plano da Administração Pública Federal será realizado por intermédio do Sistema de Compras Expressas (SICX).

Pode-se conceituar o SICX como “o ambiente eletrônico institucional, previamente estruturado e permanentemente disponível, destinado à realização de contratações públicas de forma ágil e padronizada, no âmbito do credenciamento por comércio eletrônico, no qual fornecedores previamente credenciados ofertam bens ou serviços comuns padronizados em condições previamente definidas pela Administração, permitindo a seleção objetiva da proposta mais vantajosa a cada demanda específica, com observância dos princípios e regras que regem a Administração Pública”.

Por fim, se registre que a Lei nº 14.133/21 estabelece que “é inexigível a licitação quando inviável a competição, em especial nos casos de: IV – objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento”.

2. COMÉRCIO ELETRÔNICO E OS LIMITES DE VALOR PARA A CONTRATAÇÃO DIRETA POR LICITAÇÃO DISPENSÁVEL

As contratações realizadas pelo sistema de comércio eletrônico não se submetem aos limites de valor previstos para as contratações diretas previstos nos incisos I e II do art. 75 da Lei nº 14.133/21. Assim dispõe a regra legal:

Art. 75. É dispensável a licitação:

I – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 125.451,15 (cento e vinte e cinco mil quatrocentos e cinquenta e um reais e quinze centavos), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores;

II – para contratação que envolva valores inferiores a R$ 62.725,59 (sessenta e dois mil setecentos e vinte e cinco reais e cinquenta e nove centavos), no caso de outros serviços e compras;

A Lei prevê ainda que “para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, deverão ser observados: I – o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora; II – o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade”.

Como expressamente previsto na Lei, o comércio eletrônico é hipótese de contratação direta por licitação inexigível, por força da inviabilidade de competição característica do credenciamento. Assim, a somatória de contratações de bens e serviços comuns realizada pelo sistema de comércio eletrônico não se submete aos limites legais para contratações diretas por licitação dispensável.

A somatória de valor das contratações realizadas pelo sistema de comércio eletrônico obedecerá os limites fixados eventualmente fixados nos documentos de planejamento, no instrumento convocatório do chamamento público, no termo de credenciamento, e aqueles de natureza financeira e orçamentária inerentes a cada órgão ou entidade pública.

3. ARQUITETURA SUBJETIVA DO SISTEMA DE COMÉRCIO ELETRÔNICO

São integrantes do sistema de comércio eletrônico a Administração gerenciadora, os credenciados e os usuários públicos ou privados.

A Administração gerenciadora do sistema de compras expressas federal é o órgão público federal encarregado da concepção, implementação e manutenção e gerenciamento da plataforma eletrônica pela qual serão realizadas as atividades de comércio eletrônico.

Em respeito ao princípio federativo e à autonomia que a Constituição Federal reserva para Estados, Municípios e para o Distrito Federal, qualquer ente da federação pode conceber, implementar, manter e gerenciar um sistema de compras expressas, respeitadas as regras editadas pela União no exercício de competência para legislar sobre normas gerais de licitações e contratos administrativos.

Os credenciados são os agentes econômicos que incluem na plataforma eletrônica, para eventual e futura contratação, as ofertas de bens e serviços comuns inerentes ao mercado específico de sua atuação.

Os usuários públicos são os órgãos e entidades integrantes da Administração Pública (incluídas as empresas estatais) que utilizarem o sistema eletrônico federal de comércio eletrônico. Os usuários privados são as entidades privadas sem fins lucrativos que tiverem interesse de contratar os bens e serviços comuns ofertados pelos credenciados por intermédio do sistema de comércio eletrônico federal.

4. REGULAMENTAÇÃO DO COMÉRCIO ELETRÔNICO

O sistema de comércio eletrônico federal deve ser objeto de regulamentação por intermédio de Decreto Federal (regulamento do Poder Executivo Federal), sem exclusão da possibilidade (em respeito ao princípio federativo), de que Estados, Municípios e Distrito Federal editem regulamentos próprios por ato do Chefe do respectivo Poder Executivo, quando implantarem ou pretenderem implantar sistemas de comércio eletrônico estaduais, municipais ou distritais.

No que tange à Administração Pública Federal, regulamento editado pelo Chefe do Poder Executivo disporá sobre:

a) as condições de admissão e de permanência dos fornecedores, observado o disposto no art. 87 desta Lei;

b) as regras para inclusão de bens e serviços e para formação e alteração dos preços;

c) os prazos e os métodos para entrega e recebimento dos bens e serviços;

d) as regras de instrução processual e de uso da plataforma;

e) as condições de pagamento, com prazo não superior a 30 (trinta) dias, contado do recebimento do bem ou serviço;

f) as sanções aplicáveis ao responsável por infrações, observado o disposto nos arts. 155 a 163 desta Lei.

Nos termos do disposto no art. 187 da Lei nº 14.133/21, “os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão aplicar os regulamentos editados pela União para execução desta Lei”. Aplicar a regulamentação editada pela União, ou editar regulamentação própria versando sobre comércio eletrônico (respeitadas as normas gerais editadas pela União) se insere no plano da discricionariedade administrativa e da autonomia federativa.

Estados, Municípios e o Distrito Federal, nesta linha, em respeito ao princípio federativo, podem implantar, manter e gerenciar sistema eletrônico próprio e específico para veiculação do comércio eletrônico.

5. ARQUITETURA JURÍDICA DO COMERCIO ELETRÔNICO

O sistema de comércio eletrônico é integrado, fundamentalmente, por dois instrumentos jurídicos complementares e indispensáveis.

O primeiro instrumento jurídico é o credenciamento, como já dito antes.

O segundo instrumento jurídico é a pré-qualificação. Pré-qualificação é o “procedimento técnico-administrativo para selecionar previamente: I – licitantes que reúnam condições de habilitação para participar de futura licitação ou de licitação vinculada a programas de obras ou de serviços objetivamente definidos; II – bens que atendam às exigências técnicas ou de qualidade estabelecidas pela Administração” (art. 80 da Lei nº 14.133/21).

(i) Pré-qualificação subjetiva é “procedimento prévio de avaliação do cumprimento de requisitos de habilitação jurídica, regularidade fiscal, social e trabalhista, capacidade técnica ou econômico-financeira de potenciais fornecedores ou prestadores para admissão como credenciados no sistema de comércio eletrônico”.

Somente podem ser credenciados pela Administração aqueles interessados que cumpram as regras de habilitação previstas na Lei nº 14.133/21. Por meio do sistema eletrônico os interessados no credenciamento para fornecer bens comuns ou prestar serviços comuns devem apresentar os documentos probatórios de cumprimento dos requisitos de habilitação previstos no edital de chamamento público.

Certas informações destinadas à prova de requisitos de habilitação estão disponíveis em sítios eletrônicos oficiais. É técnica e juridicamente é possível que um sistema público de comércio eletrônico realize a verificação de certidões e informações oficiais por intermédio de APIs (Application Programming Interfaces) disponibilizadas pelos próprios órgãos emissores, como Receita Federal do Brasil, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, Caixa Econômica Federal (FGTS) e INSS.

A API funciona como uma interface padronizada de comunicação entre sistemas, permitindo que o sistema de compras públicas consulte, em tempo real ou quase real, bases de dados oficiais, retornando informações objetivas sobre a regularidade fiscal, previdenciária e trabalhista do interessado, sem necessidade de apresentação manual de documentos pelo particular. A consulta automatizada de informações em sítios eletrônicos oficiais gera eficiência, celeridade e confiabilidade. Ademais, o sistema eletrônico pode contar com automação destinada a excluir automaticamente um credenciado que venha a perder a condição de regularidade fiscal, social ou trabalhista.

As informações relativas à habilitação jurídica ou regularidade fiscal, social e trabalhista dos agentes econômicos interessados no credenciamento pode ser ofertadas e obtidas mediante registro cadastral, na forma da Lei, quando for o caso.

(ii) Pré-qualificação objetiva é “o procedimento prévio para avaliação de qualidade e cumprimento de exigências técnicas e normativas para inclusão de bens ou serviços comuns na plataforma eletrônica, para serem objeto de futura e eventual contratação pelo sistema de comércio eletrônico”.

Por intermédio do procedimento de pré-qualificação de objeto a Administração fixa regras e condições estabelecendo os padrões mínimos de qualidade pretendidos.

A pré-qualificação objetiva é condição prévia e indispensável para o credenciamento no sistema de comercio eletrônico. Em outros termos, é vedado o credenciamento de fornecedor ou prestador sem a prévia comprovação de que o objeto a ser ofertado atende os requisitos mínimos de qualidade exigidos. Esta conclusão é derivada da regra expressa contida no art. 11, I da Lei nº 14.133/21 que prevê que “o processo licitatório tem por objetivos: I – assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto”.

A verificação de que a proposta do interessado no credenciamento é apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto, deve ser feita na etapa de pré-qualificação objetiva.

Nesta etapa pode ser exigida amostra ou prova de conceito, nos termos da Lei e do instrumento convocatório. As amostras podem ser solicitadas dos interessados pela via eletrônica e enviadas pelo sistema dos correios ou similar, ou ainda, entregues diretamente para a comissão ou agente público designado para a avaliação. As amostras apresentadas serão avaliadas de acordo com os critérios objetivos fixados pela Administração.

6. OBJETO DO SISTEMA DE COMÉRCIO ELETRÔNICO

Podem ser objeto do credenciamento pela via do sistema de comércio eletrônico bens ou serviços comuns, que são “aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado” (art. 6º, XIII da Lei nº 14.133/21).

Somente podem ser objeto do credenciamento no sistema de comércio eletrônico, ademais, os bens e serviços comuns padronizados. Bens ou serviços padronizados são “aqueles que tem características técnicas, funcionais e qualitativas previamente definidas de forma uniforme e homogênea pela Administração, com base em necessidades recorrentes e referências usuais de mercado, de modo a permitir sua aquisição repetida e comparável, sem necessidade de adaptações específicas ou soluções individualizadas para cada contratação”.

7. A FORMAÇÃO E ALTERAÇÃO DOS PREÇOS DOS OBJETOS DO CREDENCIAMENTO

A premissa fundamental é de que as contratações originadas pelo sistema de comércio eletrônico devem ocorrer a preços de mercado (preço praticado pelos fornecedores ou prestadores no âmbito do mercado específico em que se insere o objeto a ser contratado). A Lei nº 14.133/21 prevê expressamente que o regulamento do sistema de comércio eletrônico e o instrumento convocatório de chamamento público deverão conter regras para “inclusão de bens e serviços e para formação e alteração dos preços” (art. 79, VII, b).

A identificação e formação do preço de mercado dos objetos do credenciamento deve atender os parâmetros fixados no art. 23 da Lei nº 14.133/21:

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

§ 1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de forma combinada ou não:

I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

II – contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e hora de acesso;

IV – pesquisa direta com no mínimo 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital;

V – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:

I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;

II – utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;

III – contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

IV – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.

O sistema de comércio eletrônico pode prever a possibilidade de alteração dos preços objeto do credenciamento pelos próprios fornecedores ou prestadores. O edital de chamamento público e as regras de credenciamento devem incluir os preços máximos a serem ofertados pelos interessados. Uma vez realizados os procedimentos de pré-qualificação objetiva e de pré-qualificação subjetiva, e efetivado o credenciamento do fornecedor ou prestador e do objeto, pode ser prevista a possibilidade de que, a qualquer tempo, os próprios credenciados modifiquem os preços ofertados originalmente.

Esta alteração se daria dentro de parâmetros máximos e mínimos de preços (para evitar a inserção no sistema de preços inexequíveis). Esta possibilidade conferiria ao sistema de compras eletrônico caráter de competitividade permanente e em tempo real, a critério do universo de credenciados (solução alinhada ao funcionamento de mercado dos comércios eletrônicos privados).

Deve haver implementação de sistema de controle periódico dos preços objeto do credenciamento, para ajustamentos à variação de preços de mercado.

8. A FASE PREPARATÓRIA DO CREDENCIAMENTO E DA UTILIZAÇÃO DO SISTEMA DE COMPRAS ELETRÔNICAS POR USUÁRIOS EXTERNOS

O comércio eletrônico é uma das espécies de contratação que pode ser realizada pelo sistema de credenciamento. Por seu turno, o credenciamento é uma das hipóteses de contratação direta por licitação inexigível previstas no art. 74 da Lei nº 14.133/21.

Por conta desta peculiar natureza jurídica, o credenciamento atrai, naquilo que couber, o regime jurídico do art. 72 da Lei nº 14.133/21:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II – estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III – parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV – demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V – comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

VI – razão da escolha do contratado;

VII – justificativa de preço;

VIII – autorização da autoridade competente.

Naquilo que couber, o processo de credenciamento para comércio eletrônico deve ser precedido das providencias e elaboração de documentos inerentes à etapa preparatória sob o regime da Lei nº 14.133/21.

A celeridade e a eficiência potenciais do sistema de comércio eletrônico não devem ser comprometidas por conta de condutas desproporcionais, e desarrazoadas. Contudo, a Administração Pública também não está desobrigada de cumprir o princípio do planejamento previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/21, tampouco as regras previstas nos art. 18 e seguintes que versam sobre cautelas mínimas de planejamento.

Em outros termos, no plano geral, é um dever jurídico da Administração que adote as cautelas e elabore os documentos de planejamento que seriam adotados caso não se tratasse de sistema de comércio eletrônico – tal sistema é apenas um veículo eletrônico para efetivação mais célere e eficiente de contratações de bens e serviços comuns, cuja eficácia depende também da qualidade do planejamento e da configuração do sistema em concreto.

O planejamento do credenciamento para comércio eletrônico deve ser realizado com consideração dos seguintes elementos (entre outros): I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido; II – a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; III – a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento; IV – o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação; V – a elaboração do edital de chamamento público; VI – a elaboração de minuta de termo de credenciamento; VII – o regime de fornecimento de bens, ou da prestação de serviços, observados os potenciais de economia de escala; VIII – as definições de qualidade do objeto, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto; IX – a motivação circunstanciada de todas as condições do edital de chamamento público, de pré-qualificação objetiva, de pré-qualificação subjetiva e de credenciamento, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, entre outras; X – a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso das contratações e do próprio sistema de comércio eletrônico.

Não é dispensada em absoluto a elaboração de estudo técnico preliminar para fins de comercio eletrônico. A Administração, em sede de estudo de viabilidade, deve considerar as providencias e cautelas exigidas pela Lei para fins de elaboração do estudo técnico preliminar – as referencias legais são muito relevantes e nada tem de burocráticas.

O estudo de viabilidade para fins de comércio eletrônico deve contemplar, por exemplo: I – descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público; II – demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração; III – requisitos da contratação; IV – estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala; V – levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar; VI – estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte; VII – descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso; VIII – justificativas para o parcelamento ou não da contratação (formação de lotes para contratação pela via do comércio eletrônico; IX – demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis; X – providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual; XI – contratações correlatas e/ou interdependentes; XII – descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável; XIII – posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

A elaboração de termo de referencia é também necessária como conduta preliminar ao credenciamento para comércio eletrônico, com o seguinte conteúdo: a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação; b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas; c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto; d) requisitos da contratação; e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento; f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade; g) critérios de medição e de pagamento; h) forma e critérios de seleção do fornecedor para fins de credenciamento; i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado; j) adequação orçamentária.

Evidente que os documentos de planejamento podem adotar formas simplificadas e deve ser observado o princípio da padronização para fins de celeridade e de eficiência.

No plano específico, o planejamento do credenciamento para comércio eletrônico deve contemplar, no mínimo:

a) as condições de admissão e de permanência dos fornecedores, observado o disposto no art. 87 desta Lei;

b) as regras para inclusão de bens e serviços e para formação e alteração dos preços;

c) os prazos e os métodos para entrega e recebimento dos bens e serviços;

d) as regras de instrução processual e de uso da plataforma;

e) as condições de pagamento, com prazo não superior a 30 (trinta) dias, contado do recebimento do bem ou serviço;

f) as sanções aplicáveis ao responsável por infrações, observado o disposto nos arts. 155 a 163 desta Lei.

A implementação e utilização de veículos de comércio eletrônico não autoriza descumprimento das regras legalmente previstas e definidoras das condutas e documentos relativos à etapa preparatória da contratação.

9. EFICIÊNCIA DO SISTEMA DE COMÉRCIO ELETRÔNICO E USO DE INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL

Parece inegável que o sistema de comércio eletrônico pode ter ganhos de eficiência se a ele forem incorporados modelos e ferramentas de inteligência artificial.

Primeiramente, se destaque o uso dos modelos de inteligência artificial de linguagem (LLM) como instrumentos auxiliares para a elaboração dos documentos de planejamento (especificamente estudo técnico preliminar e termo de referencia), como por exemplo:

Avaliações de integridade de pessoas e de processos: um dos objetivos do processo da contratação é assegurar a justa competição. Tal objetivo implica dever de garantia de um ambiente competitivo íntegro e confiável, com a adoção de condutas destinadas a prevenir e reduzir riscos de integridade (atos desonestos que possam violar a livre concorrência e o princípio licitatório). A inteligência artificial pode avaliar e processar dados e informações acerca de histórico de participações de pessoas físicas ou jurídicas em relações jurídico-contratuais com a Administração Pública, ou contidos em cadastros públicos de registro de aplicação de sanções que impeçam a participação em licitações e contratações públicas, inclusive para identificação de ocorrência impeditiva indireta que autorize a desconsideração da personalidade jurídica e possibilite o afastamento de certa pessoa (física ou jurídica) de processo licitatório ou de contratação direta. A inteligência artificial pode também ser treinada para o relevante e fundamental “due diligence de integridade” destinado à adoção de medidas de tratamento de riscos de integridade que possam comprometer a justa competição e condutas lesivas à Administração Públicas e aos elevados valores constitucionais que a regem.

Estruturas e processos de controle interno: a inteligência artificial, a partir de base de dados endógena, e com lastro em bases de dados externas (material disponível na internet, inclusive precedentes jurisprudenciais de Tribunais de Contas, órgãos centrais de controle interno, normas de controle interno, entre outros) pode avaliar procedimentos e fluxos processuais históricos para realizar saídas que podem estruturar ou aperfeiçoar sistemas de controle interno existentes.

Estruturas e processos de gestão de riscos: a Lei nº 14.133/21 determina, no art. 18, que a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, em especial, a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual. O processo de gerenciamento envolve a identificação, avaliação (nas perspectivas de probabilidade e impacto), o tratamento dos riscos que podem comprometer a licitação e a contratação; e as medidas de contingência que devem ser adotadas em relação aos riscos que permanecerem inaceitáveis mesmo após o tratamento. Com base em dados e informações históricas, relatórios de controle interno e de gestão e fiscalização dos contratos, a inteligência artificial tem potencialidade de identificar os riscos a que estão sujeitos os processos de contratação, avaliar sua probabilidade e impacto (com fundamento em cálculos estatísticos e exame de consequencias possíveis) e apontar medidas de tratamento tecnicamente recomendáveis e possíveis, algumas já implementadas em concreto por outros órgãos ou entidades, com natureza publica ou privada. Os dados e informações processados pela inteligência artificial podem gerar modelos de mapa de riscos e de matrizes de risco com mais eficiência e eficácia.

Motivação das decisões: a Lei nº 14.133/21 elenca a motivação como princípio de regência do processo (art. 5º), e como dever jurídico elementar previsto no art. 18, IX, que preceitua que “a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio”. Motivar implica apontar as razões de fato e de direito que levaram a uma determinada conduta. A motivação tem relevantes relações com o controle interno e com a legitimidade do processo. O treinamento do modelo de inteligência artificial pode levar a sugestões eficientes de motivação de atos administrativos.

Redação de textos: é notório que a redação de textos constitui um desafio, por vezes insuperável, para os agentes públicos. Não é incomum que agentes especializados em áreas de conhecimento tocantes às ciências exatas demonstrem pouca familiaridade e aptidão para a redação. A inteligência artificial, mediante treinamento adequado do modelo, tem potencialidade efetiva para a redação de textos (dispositivos normativos do instrumento convocatório, justificativas, entre outros) indispensáveis para o regular processamento da contratação pública.

Comparação analítica e crítica de documentos: a etapa preparatória do processo da contratação envolve a elaboração de documentos com conteúdo bastante complexo, seja sob a perspectiva jurídica, seja sob a perspectiva técnica. No plano geral devem ser elaborados o estudo técnico preliminar, o termo de referencia ou projeto básico, o orçamento estimativo, o instrumento convocatório e algumas minutas, como a do futuro contrato. As características especificas e a complexidade dos documentos implicam o grave risco de que o conteúdo deles contenha antagonismos, contradições ou omissões. Mediante submissão dos textos dos documentos à apreciação da inteligência artificial podem ser identificadas estas imprecisões contraditórias ou antagônicas para as devidas correções. A avaliação pela inteligência artificial tem a potencialidade também, mediante adequado treinamento do modelo, para apontar contradições ou antagonismos em relação a textos de Lei, atos normativos infralegais, precedentes de Tribunais de Contas ou mesmo à Constituição Federal.

Sugestões de requisitos de habilitação técnica ou habilitação econômico-financeira: a habilitação é a fase do processo da contratação em que se verifica o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação, dividindo-se em: I – jurídica; II – técnica; III – fiscal, social e trabalhista; IV – econômico-financeira. Os requisitos de habilitação jurídica, e de regularidade fiscal, social e trabalhista são comprovados mediante apresentação dos documentos estabelecidos na Lei. E, salvo exceções legalmente previstas, são exigíveis em todos os processos de contratação. Já os requisitos de habilitação técnica ou econômico-financeira se destinam à redução dos riscos de inexecução contratual, e são definidos em face do caso concreto, a depender dos riscos efetivos que podem comprometer a execução contratual. A cada processo de contratação os agentes públicos, avaliando os riscos envolvidos, definirão os requisitos de habilitação técnica e/ou econômico financeira que serão exigidos dos licitantes. A inteligência artificial, analisando e processando dados e informações ofertadas ou capturadas em bases exógenas e endógenas de dados tem a potencialidade de apontar requisitos técnicos ou econômico-financeiro aceitáveis nos termos de Lei, e que sejam indispensáveis para mitigar ou prevenir os riscos de execução do contrato. No que tange a estes requisitos de habilitação, não raros são os apontamentos feitos pelos órgãos de controle interno e externo acerca da falta ou insuficiência de justificativa para sua adoção. As saídas produzidas pela inteligência artificial contribuir substancialmente para caracterizar a motivação circunstanciada das decisões administrativas de que trata o art. 18, IX da Lei nº 14.133/21.

Soluções disponíveis no mercado: o propósito específico de toda a contratação pública é a satisfação de uma específica necessidade administrativa mediante solução técnica encontrada no mercado em que se insere o objeto do contrato. Há soluções que são comuns no mercado. Contudo, se pode cogitar de necessidades administrativa que comportem diversidade de soluções, algumas sequer conhecidas pelos agentes públicos. A inteligência artificial, com base em pesquisas feitas em múltiplas fontes de dados, pode identificar, senão todas, muitas soluções de mercado que possam atender a necessidade administrativa, com informações sobre qual delas pode ser a mais adequada para constituir o objeto da contratação, inclusive com considerações sobre custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida, para a definição do menor dispêndio de que trata o art. 34, § 1º da Lei nº 14.133/21.

Análise de documentos de habilitação técnica ou de habilitação econômico-financeira: o instrumento convocatório da licitação pode prever requisitos de habilitação técnica ou de habilitação econômico-financeira que devem ser cumpridos pelos licitantes interessados na contratação. A submissão, pelo órgão decisório do certame (pregoeira ou pregoeiro, agente de contratação ou comissão de contratação), dos documentos de habilitação apresentados para análise pela inteligência artificial, mediante prompt e treinamento de máquina adequados, pode apontar a adequação ou inadequação deles, em contraste com as regras do edital, com a lei e com critérios técnicos previamente estabelecidos e informados ao modelo.

Avaliação de desempenho contratual: a norma contida no art. 88, § 3º da Lei nº 14.133/21 prevê que “a atuação do contratado no cumprimento de obrigações assumidas será avaliada pelo contratante, que emitirá documento comprobatório da avaliação realizada, com menção ao seu desempenho na execução contratual, baseado em indicadores objetivamente definidos e aferidos, e a eventuais penalidades aplicadas, o que constará do registro cadastral em que a inscrição for realizada”. O cumprimento do dever jurídico de configurar um sistema de avaliação de desempenho contratual, e de avaliar, mediante indicadores objetivos, este desempenho, pode ser efetivado com o apoio em modelo de inteligência artificial.

Comprovação do cumprimento do encargo contratual: todo contrato contém um encargo contratual que o caracteriza (conjunto de obrigações, principal e acessórias). Compete ao contrato executar fielmente o encargo contratual, e, em contraparte, à Administração gerir e fiscalizar a execução deste encargo. A aferição do cumprimento de certas obrigações contratuais é bastante simples, e configura tarefa que não exige elevado grau de preparo técnico ou capacitação. Contudo, há obrigações contratuais que, em razão da natureza do contrato, são bastante complexas, exigindo especial grau de qualificação e capacitação técnica dos agentes encarregados da fiscalização contratual. Nestas hipóteses, a inteligência artificial pode ser ajustada (treinamento do modelo) para identificar erros ou falhas de execução. Pode-se referir, por exemplo, ao controle de cumprimento de obrigações trabalhistas e previdenciárias por parte dos contratados, no que diz com os contratos de prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra (DEMO).

Além do uso instrumental e acessório dos modelos de inteligência artificial LLM, de linguagem, para auxiliar na busca de informações e na confecção dos documentos de planejamento, os profissionais habilitados para tanto podem conceber formas originais de uso e aperfeiçoamento do comércio eletrônico por intermédio da inteligência artificial (criação de estruturas de propaganda, campanhas publicitárias, interfaces com os usuários, interações com outros sistemas ou sítios eletrônicos, entre outras formas).

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
SANTOS, José Anacleto Abduch. Sicx: o mercado livre da Administração Pública.  Blog Zênite. 17 dez. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/sicx-o-mercado-livre-da-administracao-publica/. Acesso em: dd mmm. aaaa.

 

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