Trata-se de relatório de auditoria realizada na modalidade de acompanhamento para verificar a observância às disposições do art. 5º da Lei nº 8.666/1993, que trata da ordem cronológica de pagamentos, para evitar a preterição indevida de fornecedor.

O relatório realizado pela unidade técnica ressaltou que o citado dispositivo da Lei de Licitações “prevê que o pagamento das obrigações pertinentes ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços deve obedecer, conforme cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica de suas exigibilidades. E, no caso de quebra de ordem, deve haver justificativa, devidamente publicada, da autoridade competente”.

Prossegue o relatório destacando que a “obediência à ordem de pagamentos é importante, visto que nem sempre os órgãos dispõem dos recursos financeiros em sua totalidade. Assim, a priorização visa impedir que um fornecedor seja preterido. O adiantamento ou a celeridade de certos processos de pagamento podem favorecer, de forma indevida, um determinado fornecedor, e caracterizar tratamento anti-isonômico, configurando uma fraude processual. Esses adiantamentos quando juntados a outras evidências ou indícios também podem caracterizar crime de corrupção”.

Entre os achados da auditoria, destacam-se os seguintes: (a) não observância da ordem de pagamentos nos termos da IN nº 2/2016 da SEGES/MP e fragilidade da metodologia adotada; e (b) ausência de registro das justificativas nos casos de situações excepcionais e publicidade dessas informações.

Acerca do primeiro ponto, a auditoria relatou que foi verificada “a ausência de metodologia bem definida para o acompanhamento das despesas o que, em alguns casos, tem gerado atrasos nos trâmites dos processos de pagamento”, concluindo que o formato utilizado é “insuficiente para acompanhar os pagamentos realizados, bem como para fazê-los de forma tempestiva e equânime”.

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Com relação ao segundo achado, a auditoria relatou que o órgão “não prevê o registro e divulgação das justificativas quando da impossibilidade para efetivação dos pagamentos”, o que, “além de consistir em descumprimento do art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993, pode facilitar o favorecimento indevido de um fornecedor”. 

O relator, então, iniciou a análise ressaltando o achado da equipe de auditoria, que “detectou a ocorrência de inconsistências em sete processos de pagamento relativos ao mês de outubro de 2017, todas elas decorrentes da inexistência de um processo de trabalho de pagamento de fornecedores definido e consolidado no âmbito da [omissis]”. Prosseguiu anuindo com a proposta da unidade técnica para determinar ao órgão “a adoção de medidas internas para a melhoria do procedimento de pagamento a fornecedores”, recomendando também “que aprimore os mecanismos de acompanhamento do vencimento da obrigação, de sorte a evitar descumprimento de prazos”. 

Quanto ao achado referente à ausência de registro e divulgação das justificativas quando da impossibilidade para efetivação dos pagamentos, o relator aderiu à proposta de determinação da unidade técnica para que órgão “passe a adotar medidas tendentes a enfrentar tal ocorrência”. Diante do exposto, o relator propôs, e os demais ministros aprovaram, determinar ao órgão que tome as medidas necessárias para a definição e implementação de: “9.4.1. rotinas e prazos máximos para ateste nos recebimentos de material/serviço e para a verificação da conformidade documental, atentando para a diversidade de serviços/fornecimentos e para a estrutura do órgão, de forma a dar cumprimento ao art. 5°, caput, da Lei 8.666/1993; 9.4.2. formato/metodologia de acompanhamento dos processos de pagamento de forma a dar cumprimento ao art. 5°, caput, da Lei 8.666/1993, a exemplo de elaboração de planilhas ou registros sistêmicos dos eventos relacionados ao pagamento, acessíveis aos agentes públicos envolvidos no processo e aos interessados; 9.4.3. registrar e disponibilizar as justificativas, para os casos de não realização do pagamento conforme a previsão do órgão, de forma a dar cumprimento ao art. 5°, caput, da Lei 8.666/1993 e privilegiar a transparência dos atos administrativos”.

Outro achado na mesma decisão diz respeito à “complexidade excessiva da metodologia de acompanhamento dos processos de pagamentos definidas pela IN Seges/MP 2/2016”, o que inviabilizaria sua estrita observância pelos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg).

O relatório da unidade técnica destacou que 2 dos órgãos analisados deveriam adotar os procedimentos de pagamentos previstos na IN nº 2/2016 da SEGES/MP, porém a “complexidade de alguns procedimentos previstos na norma inviabiliza a sua adoção na íntegra”, entre os quais o procedimento disposto no art. 4° da IN referente à possibilidade de suspensão e reposicionamento do fornecedor na ordem cronológica anteriormente ocupada por atrasos, pendências ou irregularidades decorrentes de atos e omissões do próprio contratado. 

Conforme manifestação da unidade técnica, “o recebimento envolve tanto a questão operacional da execução dos serviços/obra ou entrega dos bens, quanto à questão da conformidade documental. É obrigação do contratado manter as condições de habilitação durante toda a execução contratual até o efetivo pagamento. O controle do reposicionamento na ordem cronológica por irregularidades na situação do contratado é desarrazoado. Frise-se que o contratado deve ter interesse na regularização da sua documentação, visto que isso agiliza o seu pagamento. Esse ônus (controle da suspensão do pagamento até a regularização da documentação, o reposicionamento na ordem cronológica e o pagamento parcial do crédito) não deve ser transferido para a Administração Pública conforme está descrito no art. 4° da instrução normativa”. Observou-se também que, considerando a grande quantidade de pagamentos realizados mensalmente, “os órgãos teriam um custo elevado de tempo e de pessoal para realizar o acompanhamento, as suspensões e os reposicionamentos de cada contratado, conforme previsto atualmente na instrução normativa. A previsão também estimula, com a finalidade de garantir o ‘lugar na fila’, a apresentação de nota fiscal pelos fornecedores, desprovida da correspondente documentação que possibilite o seu pagamento”.

O relator, ao iniciar a análise, concordou com o posicionamento da unidade técnica, ressaltando que “eventual desconformidade documental que impeça o pagamento da nota fiscal ou fatura apresentada, por culpa do contratado, não deveria ensejar a suspensão do prazo para o recebimento pelo contratado e o seu reposicionamento na ordem cronológica anteriormente ocupada, após a solução das pendências documentais”. Prossegue salientando que “cabe ao contratado adimplir todas as obrigações contratuais e zelar para que os respectivos documentos comprobatórios existentes reflitam tal adimplemento. Detectada qualquer inconsistência, deve o contratado providenciar a adequada solução para, somente então, reingressar na ordem cronológica de pagamento em nova posição desvinculada da posição anteriormente ocupada”, de forma que “o próprio contratado terá interesse em regularizar a situação documental, de sorte a reunir as condições para reingressar na ordem cronológica de pagamento do órgão”.

Diante do exposto o relator propôs, e os demais ministros aprovaram, recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SEGES/MP), “tendo em vista o disposto no art. 5° da Lei 8.666/1993, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, tome as medidas necessárias para coadunar os procedimentos descritos na IN 2/2016-Seges/MP com a realidade enfrentada pelos representantes de setores públicos envolvidos no processamento de pagamentos a fornecedores, preferencialmente com a participação destes na eventual revisão do normativo, com adoção das seguintes providências sugeridas: […] 9.7.2. excluir a possibilidade de suspensão e reposicionamento do fornecedor na ordem cronológica anteriormente ocupada. No caso de atrasos, pendências ou irregularidades decorrentes de atos e omissões, os documentos ajustados devem retornar à fase necessária para o correto prosseguimento do processo de execução da despesa, atentando-se para os dispositivos contratuais e os prazos pertinentes ao recebimento, ateste, liquidação, autorização de pagamento e efetivo pagamento, de acordo com o princípio da eficiência e da finalidade dos atos administrativos prescritos no art. 2° da Lei 9.784/1999”. (Grifamos) (TCU, Acórdão nº 2.360/2018, Plenário.)