Muito se discutiu acerca da necessidade de apuração do valor estimado nas contratações públicas e a imprescindibilidade de realização de pesquisa de preços junto ao mercado fornecedor de bens e serviços para a sua concretização. A ausência de disciplina acerca da matéria gerou, durante muito tempo, dúvidas procedimentais diversas, o que acabou comprometendo a eficácia e a própria finalidade dessa ferramenta nos processos de contratação.

Visando suprir essa lacuna normativa e otimizar o procedimento de pesquisa de mercado no âmbito das contratações efetuadas por órgãos da Administração Pública Federal, a Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editou a Instrução Normativa nº 5, publicada no DOU de 30.06.2014. A IN nº 5/2014 “dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral”.

Entre as diretrizes fixadas pelo normativo destaca-se o art. 2º, que estabelece uma ordem de preferência para a utilização das fontes de pesquisa e dispõe sobre os procedimentos para a obtenção de resultado. Confira a íntegra do dispositivo:

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros, observada a ordem de preferência:

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I – Portal de Compras Governamentais – www.comprasgovernamentais. gov. br;

II – pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;

III – contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; ou

IV – pesquisa com os fornecedores.

§ 1º Em observância à ordem de preferência estabelecida nos incisos do caput, a utilização do parâmetro seguinte dependerá da impossibilidade, devidamente justificada, de utilização do parâmetro que o precede.

§ 2º No âmbito de cada parâmetro, o resultado da pesquisa de preços será a média dos preços obtidos.

§ 3º A utilização de outro método para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, que não o disposto no § 2º, deverá ser devidamente justificada pela autoridade competente.

§ 4º No caso do inciso IV, somente serão admitidos os preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.

§ 5º Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será admitida a pesquisa com menos de três preços ou fornecedores.

§ 6º Para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no processo administrativo.

 De acordo com a sistemática adotada na Instrução Normativa, a consulta ao Portal de Compras Governamentais constitui a principal fonte de pesquisa de preços, sendo a utilização das demais referências condicionada à impossibilidade, devidamente justificada, de sua utilização. Ou seja, segundo a lógica empregada, a observância da ordem de preferência fixada no art. 2º da IN nº 5/2014 pressupõe que a adoção do parâmetro seguinte dependerá da impossibilidade de adoção do parâmetro que o precede.

No que tange à obtenção do resultado da pesquisa, o normativo prevê a média dos preços obtidos em cada fonte, devendo a Administração se valer de três preços ou fornecedores, desconsiderados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados. Excepcionalmente, admite-se a adoção de outro método de aferição de resultado bem como a utilização de menos de três orçamentos.

Note-se que essas diretrizes consolidam, em certa medida, a praxe administrativa e a orientação do TCU no tocante a utilização do número mínimo de três preços ou orçamentos de fornecedores distintos para realizar a estimativa de preços por ocasião da instauração de procedimento licitatório. Além disso, a vedação expressa da utilização de preços inexequíveis ou os excessivamente elevados como parâmetro de aferição do preço médio corrobora o entendimento defendido no post “Pesquisa de preços de acordo com a orientação do TCU”, publicado no Blog da Zênite em Maio de 2014, segundo o qual a análise da adequação dos valores considerados em vista da realidade de mercado é fator imprescindível para a qualidade da pesquisa de preços.[1]

A par dessas constatações, a leitura do art. 2º gera algumas dúvidas para o leitor: será que o rol previsto no dispositivo é taxativo? E ainda, seria possível utilizar, simultaneamente, mais de um parâmetro de pesquisa entre aqueles definidos pela IN?

Tais questionamentos devem ser ponderados e respondidos com fundamento na finalidade do normativo e na interpretação conjugada dos seus dispositivos.

Ao que tudo indica, quando estabeleceu a ordem de preferência, a IN levou em consideração a celeridade do procedimento, a eficiência e a confiabilidade das fontes de pesquisa. Esses valores devem ser sopesados em face da diversidade dos bens e serviços que podem ser objetos de contratação pelos órgãos da Administração Pública Federal, uma vez que, a depender da natureza do objeto, não será possível adotar o método estabelecido na IN, seja em razão da ausência de referência de preço nos parâmetros previstos ou em virtude da impossibilidade de adquirir três referenciais na mesma fonte, por exemplo.

A solução para esses casos é considerar o rol previsto no art. 2º da IN nº 5/2014 exemplificativo e admitir a diversificação e conjugação das fontes de pesquisa quando necessário. Esse raciocínio encontra respaldo no próprio normativo que faculta, no § 3º, a utilização de outro método para a obtenção do resultado da pesquisa de mercado que não a média dos preços obtidos no âmbito de cada parâmetro, desde que devidamente justificado pela autoridade competente no processo administrativo.

Assim, vedada a utilização de estimativa de preços obtidas em sítios de leilão ou de intermediação de vendas (vedação contida no art. 4º da IN), quando for o caso, a Administração poderá se socorrer de outras fontes de pesquisa que não as previstas no normativo, desde que justifique tal conduta e observe a ordem de preferência estabelecida, mesclando mais de um parâmetro quando for necessário e conveniente.

Isso porque, o procedimento estabelecido na IN nº 5/2014 não deve ser visto como um fim em si mesmo, mas sim como uma das formas de melhor realizar a de pesquisa de preços. O que se deve ter sempre em mente é que quanto melhor a qualidade e a confiabilidade das informações obtidas na pesquisa de preços, mais próximo e condizente com a realidade do mercado será o preço estimado da licitação, e esse é o objetivo da realização da pesquisa.