Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“A Administração questiona a validade jurídica de termo aditivo de prorrogação contratual quando as assinaturas eletrônicas das partes ocorreram em momentos distintos. No caso concreto, o aditivo foi elaborado e encaminhado para assinatura dentro da vigência do contrato, e a contratante assinou o documento dentro do prazo; contudo, a contratada assinou eletronicamente apenas após o transcurso do prazo contratual originalmente pactuado.

Diante disso, questiona-se:

– Qual data deve prevalecer em documento assinado eletronicamente — a data constante no corpo do documento (a qual indica a intenção de prorrogar o contrato de forma tempestiva) ou a data efetiva registrada pelo sistema eletrônico no momento da assinatura digital.

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– Se a assinatura tardia da contratada invalida a prorrogação contratual.

– Se, nessa hipótese, considera-se que houve interrupção contratual, com consequente impossibilidade de formalizar a prorrogação após o vencimento.”

DIRETO AO PONTO

1. Ainda que o caso em exame possa comportar mais de uma linha de entendimento, a rigor, considera-se praticado o ato – assinatura eletrônica, na data em que efetivamente o documento foi assinado pela parte.

Dessa feita, a simples indicação de uma data divergente desta no corpo do documento (a qual indica a intenção de prorrogar o contrato de forma tempestiva), por si só, não tem o efeito de modificar a data em que efetivamente a assinatura foi aposta no documento.

A razão para tanto decorre do fato de não existir previsão legal que determine a prevalência da data indicada no corpo do documento.

Logo, diante do silêncio legislativo, a data registrada no sistema eletrônico como o momento efetivo da assinatura digital de uma das partes é a que deve ser considerada para a prática deste ato.

2. Aliás, em vista do silêncio normativo, entende-se cogitável a Administração estabelecer em ato normativo interno ou nos instrumentos convocatório e contratual, cláusula expressa no sentido de que a vigência será contada a partir de momento anterior à publicidade do extrato, tal como da data da oposição da última assinatura, por exemplo. Logo, estabelecendo-se cláusula contratual no sentido de que a vigência será contada a partir da assinatura do ajuste, importante deixar claro que é da última assinatura.

3. E, nesse caso, se a assinatura do termo aditivo de prorrogação/renovação contratual se deu após o término da vigência do contrato original, tal como ensinava Hely Lopes Meirelles:

“A expiração do prazo de vigência, sem prorrogação, opera de pleno direito a extinção do ajuste, exigindo novo contrato para continuação das obras, serviços ou compras anteriormente contratados. O contrato extinto não se prorroga, nem se renova: é refeito e formalizado em novo instrumento, inteiramente desvinculado do anterior”.⁵

Adotando essa racionalidade, formou-se o entendimento do Tribunal de Contas da União, citado como referência, na Decisão nº 451/2000 – Plenário, ao determinar à unidade jurisdicionada: “abstenha-se de prorrogar contratos após o encerramento de sua vigência, uma vez que tal procedimento é absolutamente nulo;”

Não obstante, ainda que sob o ponto de vista eminentemente técnico essa linha de entendimento seja procedente, fato é que, na atualidade, cada vez mais o rigor formal vem perdendo espaço e, no caso em exame, essa orientação pode ser reforçada se restar demonstrado que o reconhecimento da extinção do contrato determinará prejuízo muito maior para a Administração consulente, uma vez que isso determinaria a solução de continuidade da execução do objeto. E esse alinhamento ganha reforço diante da existência de tratativas prévias entre as partes, destinadas à prorrogação, de forma que apenas a formalização tenha ficado pendente, mantendo-se integralmente a execução dos serviços.

Enfrentada a questão sob esse enfoque, esta Consultoria entende possível relevar falta da assinatura da contratada antes do esgotamento do prazo de vigência ordinário do contrato, sem que isso implique ilegalidade insanável.

De toda forma, para o desenvolvimento de novos aditivos contratuais recomenda-se à Administração consulente adotar procedimentos e cautelas que evitem a repetição desse feito.

FUNDAMENTO

Gradativamente, a formalização dos contratos por meio de instrumentos lavrados em papel está sendo substituída por processos digitais com vistas à redução de custos e aumento de agilidade, eficiência e segurança.

No Acórdão nº 484/2021 – Plenário, o Tribunal de Contas da União, citado à título de referência, determinou às instituições de ensino superior a adoção de medidas necessárias à implementação do processo eletrônico, indicando especificamente o seu cabimento nos processos de contratação.

No Relatório deste Acórdão, constou que:

“O uso do meio eletrônico para a realização do processo administrativo no âmbito dos órgãos e das entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional foi tornado obrigatório com o advento do Decreto 8.539, de 8/10/2015. A implantação de um sistema de processo eletrônico pressupõe ganhos de eficiência, economia, segurança, transparência, acesso e sustentabilidade ambiental. Esses impactos têm sido referidos na doutrina, e avaliados na prática por alguns entes.”

Sob esse viés, o Acórdão apresentou as seguintes orientações:

“AUDITORIA. AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO DO PROCESSO ELETRÔNICO NAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO. CONCRETIZAÇÃO DA TRANSPARÊNCIA ATIVA. DETERMINAÇÕES. RECOMENDAÇÕES.

(…)

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar, com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU, às Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação (IFEs/MEC) que:

9.1.1. implementem meio eletrônico para a realização de processo administrativo, de modo que os novos autos sejam autuados em formato digital, nos termos do Decreto 8.539/2015 e da Portaria-MEC 1.042/2015;

9.1.2. independentemente da plataforma utilizada, adotem as providências para que seja possível a consulta pública do inteiro teor dos documentos e processos eletrônicos administrativos, mediante versão ou módulo que no Sistema Eletrônico de Informações (SEI) corresponde à Pesquisa Pública (transparência ativa do “módulo CADE”) , independentemente de cadastro, autorização ou utilização de login e senha pelo usuário, observada a classificação de informações sob restrição de acesso nos termos da Lei 12.527/2011 e do Decreto 7.724/2012;

9.1.3. como regra, classifiquem os documentos e processos administrativos como públicos, excepcionando-se a classificação em outros graus de sigilo nos termos da Lei 12.527/2011 e do Decreto 7.724/2012;

9.1.4. no prazo de 120 dias, elaborem plano de ação que preferencialmente seja disponibilizado em processo eletrônico para o qual se concederá acesso ao TCU, indicando de forma sintética as ações, seus responsáveis e os prazos previstos para a efetiva adoção das medidas contidas nos itens acima;

9.2. recomendar, com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, às Instituições Federais de Ensino vinculadas ao Ministério da Educação (IFEs/MEC) que:

9.2.1. priorizem na implementação dos processos eletrônicos os seguintes macroprocessos: dispensas e inexigibilidades; projetos com fundações de apoio, em suas diferentes fases; licitações em geral; adesões a atas de registro de preços; contratos e fiscalizações da execução contratual; estudos, concessões e controles de jornada flexibilizada; concessões, pagamentos e controles de bolsas, auxílios e outras retribuições pecuniárias; gestão do patrimônio imobiliário; atendimento de demandas de órgãos de controle;

9.2.2. disponibilizem em destaque nos seus portais da internet, na página inicial ou na própria de transparência, botão específico da funcionalidade de Pesquisa Pública das ferramentas de processo eletrônico, a exemplo do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (https://ifce.edu.br/ e https://ifce.edu.br/sei);

9.2.3. configurem e parametrizem os sistemas de processo eletrônico em uso para que o default de classificação dos documentos e processos administrativos e a consequente disponibilização nas plataformas permita a transparência ativa, consoante a Lei 12.527/2011 e o Decreto 7.724/2012;

9.2.4. estabeleçam nos normativos internos que dispõem sobre o uso do meio eletrônico para a gestão de documentos e processos os requisitos arquivísticos, de segurança, de protocolo e de transparência verificados nesta auditoria;” (Destacamos.)

Como se pode perceber, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, a normatização e a posição do TCU, aqui indicados como referencial, já apontam para a implementação de processo eletrônico para as contratações que realizam.

Em sintonia com esse processo de virtualização, o art. 12, inciso VI da Lei nº 14.133/2021 dispõe que os atos praticados no curso de processos licitatórios serão preferencialmente digitais, de forma a permitir que sejam produzidos, comunicados, armazenados e validados por meio eletrônico.

Note-se que a digitalização dos atos praticados no curso de processos licitatórios, embora preferencial, é uma faculdade da Administração Pública que poderá, diante da inexistência um sistema de processo digital, formalizar o procedimento licitatório em meio físico. Da mesma forma, a Lei não elege um sistema específico para o trâmite digital dos processos licitatórios.

Ainda, o § 2º do mesmo dispositivo prevê que:

“É permitida a identificação e assinatura digital por pessoa física ou jurídica em meio eletrônico, mediante certificado digital emitido em âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil)”.

Tal qual ocorre com o uso do processo eletrônico, a assinatura digital é uma faculdade e não exigência. Logo, a imposição de obrigação de que o particular celebre o contrato e seus aditamentos mediante assinatura com certificação digital deve se dar mediante análise de critérios de razoabilidade à luz da prática de mercado.

Desde a criação da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP Brasil, em 2001, pela Medida Provisória 2.200-2¹, os documentos com assinaturas digitais passaram a ter a mesma validade jurídica de documentos assinados em papel e com autenticidade reconhecida em cartório.

Nesse sentido, destaca-se o disposto no § 1º do art. 10 da Medida Provisória nº 2.200-2/2001:

“Art. 10. Consideram-se documentos públicos ou particulares, para todos os fins legais, os documentos eletrônicos de que trata esta Medida Provisória.

§ 1º As declarações constantes dos documentos em forma eletrônica produzidos com a utilização de processo de certificação disponibilizado pela ICP-Brasil presumem-se verdadeiros em relação aos signatários, na forma do art. 131 da Lei no 3.071, de 1º de janeiro de 1916 – Código Civil”.

Desse modo, em princípio, o que garante a validade jurídica da assinatura digital é que ela tenha sido obtida com um certificado digital dentro das normas ICP Brasil e Carimbo do Tempo.

É importante ter em vista que a assinatura digital visa a conferir segurança às tratativas realizadas exclusivamente por meio eletrônico, uma vez que a sua validade está condicionada à análise de dados criptográficos que são incorporados ao documento e, assim, permitem que sejam reconhecidos por softwares e sistemas específicos para validação da assinatura digital.

No que toca o início dos efeitos dos documentos assinados de forma eletrônica, não se deve ignorar que, quando se adota o sistema de assinatura digital, a data especificamente indicada no contrato/termo aditivo poderá não corresponder àquela em que as partes efetivamente assinam o documento.

Diante disso, partindo de uma racionalidade tradicional sobre a formação das relações contratuais, entende-se que a medida mais cautelosa consiste em estabelecer expressamente no ajuste que a data do contrato corresponde à data da última assinatura digital. Para tanto, a Administração deve fixar o prazo máximo para que o futuro contratado providencie essa medida, sob pena de configurar inadimplemento da obrigação, a fim de evitar que a sua omissão represente um entrave injustificado para o início da execução do contrato ou mesmo importe no esgotamento do prazo de validade da proposta e suscite discussões sobre a liberação do compromisso assumido pelo particular.

Sem prejuízo do acima exposto quanto à data de assinatura do contrato/termo aditivo, cumpre informar que da orientação vigente no âmbito do Tribunal de Contas da União, citado à título de referência, o início da contagem do prazo de vigência do contrato já se dava com a publicação do extrato deste contrato na Imprensa Oficial e não com a assinatura do termo de contrato.

Essa compreensão encontrava amparo no art. 61, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, segundo o qual os contratos e seus aditamentos devem ser previamente publicados na imprensa oficial, sendo esta uma condição de eficácia dos atos:

“Art. 61. (…).

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei”. (Destacamos.)

Diante desse contexto legal, em que há vinculação entre a publicidade do extrato do contrato e o início dos seus efeitos, a Consultoria Zênite já defendeu que “o mais adequado é computar o prazo de vigência a partir dessa publicação, uma vez que, antes desse advento, tal instrumento não estará apto a produzir os efeitos em razão dos quais foi celebrado”.²

 O Tribunal de Contas da União, novamente citado a título referencial, seguiu essa mesma diretriz no Acórdão nº 1.248/2007 – Plenário, em que o Relator se amparou na doutrina de Marçal Justen Filho:

“A publicação resumida do instrumento de contrato, como bem se sabe, é condição de eficácia do mesmo, que somente produzirá seus efeitos após sua realização. E o motivo é muito simples, a publicação prévia destina-se a evitar que seja executado um contrato que a sociedade não teve a oportunidade de conhecer. Portanto, os deveres contratuais não estarão em vigor até que tenha ocorrido a publicação do extrato do contrato, sendo os prazos contratuais contados a partir da datada publicação e não da datada assinatura (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos – Marçal Justen Filho – p. 528 – 11ª ed.).” (Destacamos.)

Carlos Ari Sundfeld também parece adotar esta posição, ao afirmar que “a contagem do prazo previsto no contrato para implementação do objeto, para saber se o contratado incidiu ou não em mora, será feita a partir da publicação, mesmo que o contrato indique termo anterior.”³

Sob a égide da Lei nº 14.133/2021, afastada a necessidade de publicação do extrato do contrato na imprensa oficial, a divulgação no PNCP assume o mesmo papel:

“Art. 94. A divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos e deverá ocorrer nos seguintes prazos, contados da data de sua assinatura:

I – 20 (vinte) dias úteis, no caso de licitação;

II – 10 (dez) dias úteis, no caso de contratação direta.

§ 1º Os contratos celebrados em caso de urgência terão eficácia a partir de sua assinatura e deverão ser publicados nos prazos previstos nos incisos I e II do caput deste artigo, sob pena de nulidade.”

Adotada a compreensão de que a regra é que o prazo de vigência dos contratos apenas inicie após a publicação do respectivo extrato na imprensa oficial (no caso dos contratos regidos pela Lei nº 8.666/93) ou a divulgação no PNCP (em relação aos contratos regidos pela Lei nº 14.133/2021), não deveriam ser consideradas a data da assinatura do contrato, a data do recebimento pela Administração do contrato assinado, ou qualquer outra data indicada no próprio ajuste, para determinar o início da contagem do prazo de vigência.

Contudo, frise-se, há casos em que a Administração estabelece como marco inicial do prazo de vigência a data da assinatura do contrato ou outra data específica.

Diógenes Gasparini já lecionava que, como regra geral, a eficácia ocorre simultaneamente com a vigência, sendo exceção à regra contida na Lei nº 8.666/93 que determina a publicação como condição de eficácia, o que reforça o entendimento de a vigência poder iniciar-se na data da assinatura ou outra posterior:

“Vigência, em sentido amplo (lei, ato administrativo, contrato), é a circunstância que indica estar o ato jurídico em condições de ser eficaz, isto é, de poder produzir efeitos para os quais está destinado. A vigência, quando se trata de ato jurídico escrito, conta-se nos termos do art. 1º da Lei de Introdução ao Código Civil, da publicação. Quanto ao contrato administrativo, como regra ocorre com a generalidade dos contratos, a vigência tem início na datada assinatura do ajuste ou em outra que lhe seja posterior (RDA 127.469). Portanto, só a partir dessa data se pode ter como vigente o contrato. (…)

Eficácia, de sua parte, é a qualidade do ato jurídico, lato sensu, de estar disponível para produzir os efeitos para os quais está preordenado. (…) Assim, são eficazes os contratos quando seus efeitos estão disponíveis para as partes, isto é, quando as partes podem executar suas obrigações e gozar de seus direitos. Regra geral, a eficácia ocorre simultaneamente com a vigência. Algumas vezes aquela é posterior a esta, como acontece com os contratos regidos pela Lei federal das Licitações e Contratos da Administração Pública, que estabelece ser a publicação, em resumo, do contrato administrativo a condição de sua eficácia (art. 61, parágrafo único). Nessas hipóteses diz-se que a eficácia está contida ou que o contrato é ineficaz; caso contrário, fala-se que é plena. Só em tese, repita-se, cabe falar em eficácia retroativa. Com efeito, a eficácia é atributo do contrato que só se viabiliza se existente o ajuste. A eficácia extingue-se com o contrato.”⁴ (Destacamos.)

Nessas hipóteses, tendo sido observados os requisitos para a celebração do ajuste, haverá um contrato existente e válido, porém ineficaz. Daí porque se dizer que tal alternativa, se bem pode resultar em um contrato ineficaz até a sua divulgação no PNCP, não é contrária à ordem jurídica.

O que é preciso, para evitar qualquer tipo de discussão, é que as cláusulas contratuais sejam claras a respeito do assunto, afastando dificuldades a respeito do início da contagem do prazo de vigência.

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ Que ainda se encontra vigente porque a Emenda Constitucional nº 32/2001, que determinou a obrigatoriedade de que o Congresso converta em lei as medidas provisórias dentro do prazo de 60 dias (prorrogáveis por igual período), é de 11/9/2001, alguns dias depois da publicação da MP 2.200-2 (24/8/2001).

² Pergunta e Resposta veiculada na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos – ILC nº 120, fev/2004, p. 150.

³ SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e contrato administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994, p. 216-217.

⁴ GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 17ª ed., Saraiva, São Paulo, 2012, p. 781.

⁵ MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Contrato: formalização de aditivo e a validade da assinatura eletrônica após a vigência contratual. Blog Zênite. 21 abr. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/contrato-formalizacao-de-aditivo-e-a-validade-da-assinatura-eletronica-apos-a-vigencia-contratual/. Acesso em: dd mmm. aaaa.