Adotada a regulamentação federal como referência, a Instrução Normativa SEGES/ME nº 81/2022 “dispõe sobre a elaboração do Termo de Referência – TR, para a aquisição de bens e a contratação de serviços, no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema TR digital” e no seu art. 11 trata das exceções à elaboração desse documento:

“Art. 11. A elaboração do TR é dispensada na hipótese do inciso III do art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021, nas adesões a atas de registro de preços e nos casos de prorrogações dos contratos de serviços e fornecimentos contínuos.

Parágrafo único. Nas adesões a atas de registro de preços de que trata o caput, o estudo técnico preliminar deverá conter as informações que bem caracterizam a contratação, tais como o quantitativo demandado e o local de entrega do bem ou de prestação do serviço”. (Destacamos.)

Ora, quando o órgão não participante decide aderir a ata de registro de preços, automaticamente adere às condições definidas no Termo de Referência que deu origem a ata. Por isso, não faz sentido elaborar um novo Termo de Referência nesse caso, cumprindo ao órgão não participante elaborar o Estudo Técnico Preliminar, que é o documento que indica, a partir da necessidade a ser atendida, qual a melhor solução e o quantitativo necessário, permitindo assim demonstrar a vantajosidade da adesão.

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No que diz respeito à análise de riscos, a Lei nº 14.133/2021 introduziu diversas inovações no âmbito das contratações públicas, promovendo um relevante e bem-vindo processo de reflexão sobre a racionalidade que, até então, orientava essas contratações. Alterações na concepção, na cultura burocrática e na gestão configuram um dos principais — se não o principal — eixos de reforma propostos pela nova legislação.

Dentro desse espectro figura a cultura do planejamento que, na nova Lei, ganhou relevante espaço. O planejamento das contratações se constrói a partir de três pilares distintos de análise. O primeiro deles envolve a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, cujo objetivo primordial é o de identificar com o maior nível de precisão possível o contexto da necessidade determinante da contratação e, a partir dela, identificar o objeto a ser contratado. O segundo pilar, envolve a Análise de Riscos, que busca identificar eventos potenciais que, se concretizados, possam causar prejuízos ao processo de seleção, à regular execução do contrato. O terceiro pilar é a elaboração do Termo de Referência ou do Projeto Básico, fundamentado nas informações dos estudos técnicos preliminares e, por vezes, do gerenciamento de riscos.

É nesse contexto que deve ser analisada a regra constante do art. 18, inciso X, que define que o planejamento da contratação deverá ser instruído com a “análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual”.

O gerenciamento/análise de riscos, na nova Lei de Licitações, constitui uma etapa do planejamento que se situa, a rigor, entre o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência/Projeto Básico. Não constitui uma etapa ou parte de nenhum desses instrumentos, embora seu resultado deva ser considerado na elaboração do Termo de Referência.^[1]

Trata-se de uma valiosa oportunidade para a Administração, especialmente à luz dos históricos de licitações e contratos, de antecipar problemas e estabelecer soluções. Isso inclui a possibilidade de mitigar prejuízos decorrentes de eventos inesperados e indesejados, alheios à vontade ou às ações das partes contratantes. Esse processo deve ocorrer após a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, com o propósito de subsidiar a construção do termo de referência, sem prejuízo de sua contínua atualização ao longo de todo o processo de contratação. O objetivo é antecipar possíveis dificuldades e, sempre que possível, planejar ações para contorná-las caso venham a se concretizar.

Embora, como diretriz geral, cada contrato deva incluir a identificação dos riscos que, no tempo e espaço abrangidos pela contratação, possam comprometer os objetivos pretendidos, haverá situações em que a simplicidade do objeto ou o elevado nível de conhecimento já acumulado pela Administração dispensarão a necessidade de um gerenciamento de riscos específico. Nesses casos, será possível aproveitar estudos anteriores elaborados para outras situações, desde que a Administração justifique adequadamente a ausência desse requisito no planejamento. Da mesma forma, podem surgir casos de urgência em que se faça necessário atender situações que, se não enfrentadas, possam gerar prejuízos ou comprometer a continuidade dos serviços públicos, bem como a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou privados.^[2]

Em vista do exposto, considerando a natureza jurídica do ato de adesão – vinculado aos termos e condições da ata a qual se adere, para a Consultoria Zênite, o órgão aderente (carona) deverá elaborar apenas o Estudo Técnico Preliminar, documento que, inclusive, servirá para demonstrar a vantajosidade de aderir à ata de registro de preços escolhida, na medida em que evidencia a necessidade a ser atendida e indica o objeto registrado em ata como sendo a solução mais vantajosa.

Já no que toca à Análise de Risco e ao Termo de Referência, entendemos não se justificar a elaboração, na medida em que ocorrerá a “aderência” aos documentos elaborados pelo órgão gerenciador.

________________________________

^[1] Para compreender essa conclusão sob o viés prático, é fundamental conhecer por quais motivos o bom planejamento de uma contratação pressupõe a realização de uma etapa de gerenciamento de riscos.

Toda e qualquer tarefa tendente a planejar a atuação contratual da Administração Pública deve sentar os pés na realidade. De muita pouca utilidade seria definir a melhor relação custo x benefício a ser contratada sem considerar os impactos provocados pela realidade das coisas. Daí surge a necessidade de, identificada a melhor solução a ser contratada, retirá-la do ambiente abstrato que somente enxerga as condições ideais de execução e identificar quais circunstâncias supervenientes podem prejudicar o desenvolvimento da licitação e o alcance dos fins pretendidos com a contratação.

Essas ocorrências, que poderão ser de natureza institucional, de mercado, ambiente físico, econômicas, entre outras, são chamadas de riscos – eventos futuros e incertos que podem impactar os objetivos da contratação, e devem ser identificadas com base tanto na experiência acumulada pela Administração no desempenho da sua atividade contratual como também em normas técnicas ou outros documentos que, eventualmente, se ocupem da identificação e do tratamento dos riscos no segmento de mercado em que se insere a contratação.

Uma vez identificados esses riscos, eles deverão ser avaliados/mensurados e devidamente tratados. É usual que essa organização seja feita em um documento denominado “mapa de riscos”, cujo propósito é o de reunir a totalidade das circunstâncias de risco e permitir uma visão global das dificuldades que terão que ser contornadas. A partir disso, caberá a Administração, por meios dos agentes responsáveis pelo planejamento da contratação, identificar quais medidas hão de ser realizadas para o fim de evitar que os riscos pontuados no “mapa de riscos” aconteçam, bem como os agentes responsáveis por tais encargos. Quanto aos riscos insuscetíveis de controle e prevenção, caberá a Administração avaliar a utilidade de regulamentar seus efeitos por meio de uma cláusula contratual de matriz de risco, que define em termos objetivos qual será a responsabilidade de cada parte contratual caso tais riscos venham a se concretizar.

Essa atividade, considerada globalmente, é que se denomina “análise de riscos”, e que constitui o núcleo do art. 18, inciso X, da Lei nº 14.133/20212.

^[2] Em que pese a temática ainda não tenha sido objeto de regulamentação no âmbito da Lei nº 14.133/2021, pode-se adotar a previsão da IN nº 05/2017 como referência:

“Art. 20. O Planejamento da Contratação, para cada serviço a ser contratado, consistirá nas seguintes etapas:

I – Estudos Preliminares;

II – Gerenciamento de Riscos; e

III – Termo de Referência ou Projeto Básico.

§ 1º As situações que ensejam a dispensa ou inexigibilidade da licitação exigem o cumprimento das etapas do Planejamento da Contratação, no que couber.

§ 2º Salvo o Gerenciamento de Riscos relacionado à fase de Gestão do Contrato, as etapas I e II do caput ficam dispensadas quando se tratar de:

a) contratações de serviços cujos valores se enquadram nos limites dos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993; ou

b) contratações previstas nos incisos IV e XI do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993.

§ 3º As contratações de serviços prestados de forma contínua, passíveis de prorrogações sucessivas, de que trata o art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, caso sejam objeto de renovação da vigência, ficam dispensadas das etapas I, II e III do caput, salvo o Gerenciamento de Riscos da fase de Gestão do Contrato.”

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. É obrigatório fazer ETP, análise de riscos e TR para fins de carona à ARP no regime da Lei nº 14.133/21?  Blog Zênite. 16 dez. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/e-obrigatorio-fazer-etp-analise-de-riscos-e-tr-para-fins-de-carona-a-arp-no-regime-da-lei-no-14-133-21/. Acesso em: dd mmm. aaaa.