A terceirização tem sido um instrumento largamente utilizado pela Administração Pública para o atendimento de suas necessidades, especialmente aquelas que envolvem a prestação de serviços de tecnologia da informação.

Independentemente das muitas razões cogitadas como justificativas, praticamente todas as atividades dessa espécie constam como objetos dos inúmeros contratos de terceirização nessa área, firmados entre a Administração e empresas da iniciativa privada.

A situação remete, entretanto, a um aspecto anterior que precisa ser repensado e que conduz ao seguinte questionamento: quais os limites para a contratação de serviços de TI pela Administração junto ao mercado privado?

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A rigor, não há um marco legal definindo o leque de atividades passíveis de terceirização pela Administração Pública. Segundo o Decreto nº 2.271/97, “poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade”.

Nessa esteira, o artigo 9º da IN nº 02/2008 proíbe a contratação de atividades que “constituam a missão institucional do órgão ou entidade” (inc. II), bem como daquelas que “sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade” (inc. I).

Mas os limites para a terceirização não se esgotam com essas disposições, pois em vista do vácuo legislativo, a Justiça do Trabalho tratou de definir limites para essa prática. Assim, de acordo com a Súmula nº 331 do TST, além de vedada a terceirização de atividades finalísticas da contratante, também não se admite a contratação de atividades meio, mas que exijam os traços da subordinação, da pessoalidade e da habitualidade.

Então, atendidos esses limites, seria possível afirmar de forma absoluta e categórica ser terceirização a melhor opção para a Administração? Inquirindo de outro modo, tratando-se de atividade meio, não prevista como atribuição no plano de cargos do órgão ou entidade, será sempre a terceirização a melhor opção para a satisfação dessa demanda?

Ao que nos parece, o simples fato de a atividade pretendida pela Administração ser considerada meio e não finalística não permite, de plano, apontar a terceirização como melhor opção para sua satisfação.

Além do preenchimento dos requisitos antes indicados, deve-se verificar o caráter estratégico envolvido na execução das atividades. Ou seja, ainda que essas atividades não constituam a missão institucional da Administração, deve-se avaliar a sua contribuição e importância para o processo de realização dos objetivos institucionais perseguidos pela contratante.

Como exemplo, considere-se um serviço de tecnologia da informação comumente terceirizado, qual seja a gestão de segurança da informação. Na maior parte dos órgãos e entidades da Administração Pública, a tecnologia da informação não compreende a missão institucional do aparato estatal (com exceção de Serpro, Dataprev e outras estruturas do gênero), todavia, eventuais falhas na gestão dessa atividade podem assumir proporções desmedidas.

Ao que tudo indica, ainda que as atividades de tecnologia da informação não constituam a missão institucional do órgão, a gestão de processos de segurança da informação parece assumir importância e conotação estratégica para a realização dos objetivos institucionais, nao sendo estratégica a decisão pela terceirização dessas atividades.

Manifestação do Tribunal de Contas da União parece confirmar esse entendimento, ao registrar que “(…) Uma grande quantidade de terceirizados e de outros colaboradores externos representa um aumento do risco organizacional, especialmente se associado a controles fracos, terceirização da ‘inteligência’ da organização ou de atividades estratégicas.” (Acórdão nº 1603/2008 – Plenário)

Portanto, a decisão em torno do repasse de atividade para terceiros deve ir além da simples verificação do preenchimento dos requisitos formais impressos pela legislação em vigor e pela jurisprudência trabalhista, exigindo exame detalhado e preciso em torno do caráter estratégico da atividade para a Administração e dos possíveis impactos que a sua terceirização pode gerar, especialmente em vista do potencial aumento dos riscos para o órgão/entidade.

Dessa breve análise é possível concluir que a solução para a indagação inicialmente proposta requer a avaliação do caráter estratégico dos serviços. Atividades que assumam essa conotação, ainda que não consideradas finalísticas e não estejam previstas no plano de cargos, parecem reclamar a sua execução por meio de servidores especializados.

Daí porque, se a afirmação é de que a terceirização é o supra-sumo do desenvolvimento e da agilidade, é de se pensar como chamaríamos o conjunto de servidores especializados, incluídos em um plano de carreira, com o controle das atividades estratégicas de TI.

Então, sugere-se a reflexão: qual é a melhor estratégia? Transferir o que é estratégico ou investir em conhecimento organizacional?