Até a entrada em vigor da Instrução Normativa n° 04/2008, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), em 02/01/2009, se mostrava comum a adoção do modelo de contratação de serviços de TI baseado no pagamento vinculado ao número de horas utilizadas pelos profissionais alocados na prestação do serviço para a execução do objeto contratual, e, também, do modelo que leva em conta a simples disponibilidade desses profissionais (postos de trabalho).

Tais modelos de medição e pagamento vêm sofrendo, desde 2006, duras críticas por parte do Tribunal de Contas da União, segundo o qual a mensuração dos serviços pelo número de horas trabalhadas ou pela disponibilização de trabalhadores impede a remuneração da contratada pelo que foi efetivamente executado.

Não bastasse isso, tal modelo ainda privilegia a má execução dos serviços, uma vez que, quanto mais horas forem utilizadas para a concretização do objeto, maior será a remuneração da contratada (sistema homem-hora); ou ainda, independentemente do que for executado, o pagamento será devido, desde que disponibilizados os profissionais da áreas da TI (sistema de postos de trabalho). A esse fenômeno, o Ministro Augusto Sherman Cavalcanti dá o nome de “paradoxo lucro-incompetência”, como se verifica a seguir:

“76. A primeira dessas disfunções correspondia ao que denomino paradoxo do lucro-incompetência. Isso significa que, quanto menor a qualificação dos profissionais alocados na prestação de serviço, maior o número de horas necessário para executá-lo, maior o lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administração. 77. Outra disfunção consistia na tendência de se remunerar todas as horas de disponibilidade dos empregados da empresa, ainda que não produtivas, em razão da dificuldade da Administração em controlar a efetiva atividade dos profissionais terceirizados. Com isso, havia a possibilidade de que a empresa viesse a ser remunerada sem que houvesse a contraprestação em serviços efetivamente realizados” (TCU. Acórdão n° 786/2006 – Plenário. Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti. Data do julgamento: 24/05/2006). (Destacamos.)

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Diante disso, a Instrução Normativa nº 04/08 (a qual, interessante citar, foi elaborada a partir de determinação do TCU constante do próprio Acórdão n° 786/2006), estabeleceu que, nas contratações de prestação de serviços de tecnologia da informação, deve ser priorizada a adoção de regimes de execução com base em unidade de medida que permita a quantificação do serviço a ser contratado e a posterior medição dos resultados proporcionados pela contratada, especialmente para efeito de pagamento.

Quanto aos regimes de execução que se formam a partir da alocação de postos de trabalho ou com base no pagamento com base nas horas trabalhadas, estes somente terão lugar em situações excepcionais, mediante a apresentação das devidas justificativas.

Nesse sentido, o art. 14 da IN nº 04/08 determina que a etapa de definição da “Estratégia da Contratação, elaborada a partir” dos levantamentos de “Análise de Viabilidade da Contratação” deve compreender, entre outros, a “indicação, pela Área de Tecnologia da Informação com o apoio do Requisitante do Serviço, dos termos contratuais, observado o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo do estabelecido na Lei nº 8.666, de 1993, relativos a: a) fixação de procedimentos e de critérios de mensuração dos serviços prestados, abrangendo métricas, indicadores e valores; b) definição de metodologia de avaliação da adequação às especificações funcionais e da qualidade dos serviços; c) quantificação ou estimativa prévia do volume de serviços demandados, para comparação e controle”.

E, de acordo com os §§ 1° e 2° de mencionado artigo, apenas em situações excepcionais, apresentadas as justificativas devidas, será possível utilizar a métrica “homem-hora” ou contratar postos de trabalho.

Essa orientação tem sido reiteradamente confirmada pelo Tribunal de Contas da União, inclusive em recente manifestação sobre o assunto (TCU. Acórdão nº 265/2010-Plenário. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Data do julgamento: 24/02/2010).

A dificuldade para a adoção desse modelo de contratação idealizado pela IN n° 04/2008 reside na generalidade dos termos utilizados. Vale dizer, não há um parâmetro específico a ser seguido pela Administração para efeito de dimensionamento, medição e pagamento de todo e qualquer serviço de TI contratado.

Na realidade, a definição desses parâmetros depende de cada caso concreto. Cada objeto determina a adoção de uma unidade de medida própria, e, assim, demanda critérios de qualidade e de verificação de resultados distintos, não sendo possível estabelecer uma regra geral aplicável a todas as contratações da área de TI.

Esse panorama só faz reforçar a importância da fase de planejamento nas contratações públicas, em especial aos objetos relacionados com a TI. Ora, apenas a pesquisa prévia à licitação indicará à Administração quais métricas devem ser adotadas, quais os resultados devem ser esperados, enfim, quais critérios devem ser adotados para cada serviço específico de TI.

Como exemplo disso, pode-se citar a adoção da métrica de pontos de função própria para os casos de contratação de desenvolvimento de software. Todavia, tal metodologia é inaplicável às contratações de atividade de suporte, por exemplo.

Dada a ausência de critério de medição único aplicável a toda e qualquer contratação de TI, ganha ainda mais importância o cumprimento das orientação contidas na Nota Técnica nº 01/2008, da Secretaria de Fiscalização da Tecnologia da Informação do TCU (SEFTI), no que diz respeito à definição das métricas e dos resultados almejados, nos seguintes termos:

“Nota Técnica nº 01/2008 – SEFTI

5. Do entendimento da SEFTI

5.1. O conteúdo dos projetos básicos ou termos de referência, elaborados para a contratação de serviços de tecnologia da informação, pelos entes da Administração Pública Federal, devem conter, no mínimo, os tópicos a seguir.

(…)

II. Fundamentação da necessidade da contratação, contendo no mínimo:

Justificativa da necessidade do serviço (Decreto nº 2.271/97, art. 2º, inciso I);

Relação entre a demanda prevista e a quantidade de serviço a ser contratada (Decreto nº 2.271/97, art. 2º, inciso II);

demonstrativo de resultados a serem alcançados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis (Decreto nº 2.271/97, art. 2º, inciso III);

indicação precisa de com quais elementos (e.g., objetivos, iniciativas, ações) das estratégias institucionais e de Tecnologia da Informação a contratação pretendida está alinhada (Decreto-Lei nº 200/67, art. 6º, inciso I c/c itens 9.1.1 do Acórdão nº 1.558/03, 9.3.11 do Acórdão nº 2.094/04 e 9.1.9 do Acórdão nº 2.023/05, todos do Plenário do TCU)”.

Com base nesse guia e na ampla pesquisa de soluções e métricas adotadas no mercado, que deve ser empreendida na fase de planejamento, a Administração terá meios de estabelecer, em cada caso concreto, o modelo de medição mais adequado para efeito de dimensionamento, aferição de resultados e pagamento do serviço de TI pretendido.

Diante disso, cabe reforçar a idéia de que o planejamento é a fase mais importante do processo de contratação, pois é o momento no qual se avalia e se estabelece todas as condições da licitação e do contrato, inclusive as métricas de aferição de resultado e as condições de pagamento nas contratações de serviços de TI, de acordo com o que estabelece o já mencionado artigo 14 da Instrução Normativa n° 04/2008.