A ordem jurídica reconhece e permite ao Poder Público, por ato unilateral e fundamentado em fato superveniente, alterar o objeto do contrato, qualitativa ou quantitativamente (arts. 58, inc. I, e 65, inc. I, alíneas “a” e “b”).1[1]

Resumidamente, pode-se dizer que a Lei possibilita alterações qualitativas quando houver necessidade de adequação técnica do projeto e de suas especificações; e quantitativas quando se fizer necessário o acréscimo ou a supressão da quantidade do objeto contratado, mantendo-se as mesmas especificações técnicas inicialmente estabelecidas.

Entre os requisitos para a alteração qualitativa, há a necessidade de verificar a existência de uma razão superveniente de ordem técnica que demande a citada mudança. Ressalte-se que a razão tem de ser de ordem técnica.  Nesse sentido se formou a orientação do Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.032/2009 – Plenário:

9.6. determinar à (…), que:

(…)

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9.6.3. na celebração de termos aditivos, observe que as eventuais alterações contratuais devem ser precedidas de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a motivação das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem como deve restar caracterizada a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos ensejadores das alterações;

É importante frisar que a expressão “técnica” não tem, aqui, um significado restrito, vinculado tão somente à execução material do objeto. O sentido da expressão “adequação técnica” constante no art. 65, inc. I, alínea “a”, da Lei de Licitações é mais ampla, abarcando também a conveniência e a oportunidade que cercam aspectos relacionados com a execução do objeto conforme o projeto inicial sob um ponto de vista da própria gestão pública.

Assim, as alterações qualitativas devem respeitar a essência do objeto do contrato, caracterizadas no projeto básico ou termo de referência a que se reporta o edital, ou seja, não se admite a transfiguração do objeto e das obrigações inicialmente contratadas.

Na situação em exame, a alteração do endereço da sede do órgão contratante no mesmo município para o qual os serviços foram contratados configura fato superveniente que impossibilita, tecnicamente, a continuidade da execução dos serviços no local previamente previsto. Ademais, essa razão de ordem técnica (causada por circunstância excepcional, cuja previsão era impossível à época da elaboração do projeto básico ou termo de referência) não implica desconfiguração do objeto, pois o escopo dos serviços que serão prestados no novo endereço guarda identidade com aqueles executados no local de origem.

Assim, pode-se entender que essa modificação não descaracteriza as obrigações contratuais previamente pactuadas. Do mesmo modo, a modificação do local de execução ocorrida dentro do mesmo município não provoca a desnaturação de uma das obrigações acessórias do contrato (local de execução). Daí porque é possível concluir que a alteração pretendida pela Administração não determina a fixação de novas obrigações para as quais a contratada não tenha condições de atendê-las, sendo lícita essa alteração unilateral.

Sobre a impossibilidade de as alterações unilaterais do contrato determinarem condições para as quais a contratada não tenha capacidade de atendê-las, cita-se lição de Renato Geraldo Mendes:

De acordo com a ordem jurídica vigente, a Administração poderá impor ao contratado, de forma unilateral, alterações relativas ao encargo licitado, sejam elas de natureza quantitativa ou qualitativa, observados os limites fixados pela própria legislação vigente. Por conta disso, tanto a doutrina como o Judiciário têm entendido que o contratado é obrigado a aceitar tais imposições unilaterais, uma vez que teriam seu fundamento de validade na ideia da supremacia da Administração nas suas relações. No entanto, é preciso interpretar tal possibilidade jurídica de forma ponderada, pois ninguém pode ser forçado a cumprir uma obrigação para a qual não tenha capacidade, sob pena de atentar justamente contra a razão que ensejou o direito exorbitante da própria Administração – o interesse público. Assumir a execução de um encargo que não contratou e nem tem capacidade técnica para viabilizar é agir, no mínimo, com irresponsabilidade. Não parece que o Poder Público pode exigir que alguém atue com irresponsabilidade quando a questão envolve a satisfação de necessidade pública. A legalidade da imposição unilateral de alterações qualitativas dependerá da capacidade do contratado de executá-la, mesmo quando não houver desnaturação do objeto. Diante de motivo justo, poderá o contratado se opor à exigência e demonstrar sua incapacidade técnica para viabilizar a obrigação imposta pela Administração, inclusive como conduta compatível com o próprio “interesse público”, invocado como fundamento de validade para a imposição. (…). (MENDES, 2014.)

Sob esse enfoque, compreende-se lícita a alteração contratual unilateral pela qual a Administração contratante determine a modificação do local de execução do serviço dentro do mesmo município inicialmente previsto para ocorrer a prestação desse serviço, pois não impacta nas condições de execução do contrato, as quais serão similares àquelas inicialmente contratadas, ou seja, a alteração do local não afetará substancialmente o encargo. Nesses moldes, essa modificação constitui alteração qualitativa do contrato, amparada pelo art. 65, inc. I, alínea “a”, da Lei de Licitações.

Nota: Esse material foi originalmente publicado na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 252, p. 202, fev. 2015, seção Perguntas e Respostas. A Revista Zênite e a Web Zênite Licitações e Contratos tratam mensalmente nas seções Orientação Prática e Perguntas e Respostas das dúvidas mais frequentes e polêmicas referentes à contratação pública. Acesse www.zenite.com.br e conheça essas e outras Soluções Zênite.