TRF4: A glosa exige contraditório e ampla defesa?

Contratos Administrativos

Trata-se de apelação cível
interposta pela Administração contra sentença proferida em mandado de segurança
impetrado por empresa contratada para a prestação de serviços de vigilância e
segurança desarmada. O mandado de segurança foi impetrado em razão de suposto
ato ilegal consistente “nas glosas, relativamente aos valores destinados ao
pagamento de vale-transporte, realizadas nas notas de pagamento devidas em
decorrência do contrato de prestação de serviços firmado entre as partes”.

A empresa impetrante alegou
que, a partir de outubro de 2015, foram impostos descontos aos valores
que deveria receber, os quais teriam sido justificados pela Administração na
Orientação Normativa SLTI nº 3, de 10 de setembro de 2014, “por meio da qual se
determinou, nos contratos de prestação de serviços contínuos, o desconto do
valor global pago a título de vale-transporte em relação aos empregados que
expressamente optaram por não receber o aludido benefício”.
 A empresa
afirmou que a glosa é ilegal, pois não foram oportunizados o direito ao
contraditório e à ampla defesa, alegando também a inaplicabilidade da
orientação normativa.

A sentença concedeu a ordem
requerida para “determinar que a autoridade impetrada se abstivesse de efetuar
o desconto nas faturas de prestação de serviços relativamente aos valores
vinculados ao montante correspondente ao vale-transporte disposto na planilha
de custos”, concluindo que “o edital previu preço fixo como contraprestação aos
serviços contratados, de modo que a planilha apenas exterioriza os elementos
observados para a formação do preço”.

Em suas razões recursais, a Administração
sustentou que “o pagamento do vale-transporte a partir do efetivo uso do
transporte pelos colaboradores da empresa contratada deve observância ao que
dispõe a Lei 7.428/85, em relação a qual foi editada a Orientação Normativa nº
03/2014 pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, dispondo
acerca do desconto dos valores relativos aos empregados que expressamente
optarem por não receber aquele benefício”. Sustentou também “a legalidade do
desconto visto que preserva a finalidade da verba, a qual, reitera, deve ser
paga a partir da verificação do fato gerador, não podendo ser interpretada como
remuneração por custo potencial da contratada”.

O relator, ao iniciar a análise,
destacou itens do edital e do contrato que dispõem que o objeto seria
“fornecido pelo preço ofertado na proposta da(s) licitante(s) vencedora(s), que
será fixo, podendo, contudo, ser revisto, observadas as prescrições contidas no
art. 17 e seus parágrafos do Decreto 7.892/2013 (cláusula 20.1)” e que o valor
definido contempla “todas as despesas ordinárias diretas e indiretas
decorrentes da execução contratual, inclusive tributos e/ou impostos, encargos
sociais, trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais incidentes, taxa
de administração, materiais de consumo, seguro e outros necessários ao
cumprimento integral do objeto contratado (cláusula 7.1.1)”. Observou também
que o instrumento contratual dispôs expressamente sobre as hipóteses em que
seria realizada a retenção ou a glosa do pagamento, nos termos do art. 36, §
6º, da Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 02, de 30 de abril de 2008
a) não
produção dos resultados acordados; b) não realização das
atividades contratadas ou não execução com a qualidade mínima exigida; c) não
utilização dos materiais e recursos humanos exigidos para a execução do serviço
ou utilização com qualidade ou quantidade inferior à demandada.

O relator prosseguiu ressaltando
que a glosa ou retenção é “instrumento associado ao exercício da função de
controle que se coloca à disposição da Administração nas hipóteses em que se
constatar irregularidade por parte do contratado, sendo prevista, por exemplo,
na Lei nº 8.666/93 como consequência da rescisão unilateral do contrato, a fim
de ser ressarcida dos prejuízos que lhe foram causados (art. 80, IV), bem como
para satisfação do valor da multa que exceder ao valor da garantia prestada
(art. 87, § 1º)”, de forma que sua utilização deve ocorrer “em função
de inequívoca irregularidade contratual e, além disso, deve ser precedida de
cientificação àquele detentor do crédito glosado, a fim de que a ele seja
oportunizado o exercício do direito de defesa”
.

Por fim, destacou que, “no
que pertine à quantificação do valor relativo ao pagamento de vale-transporte
aos colaboradores da empresa contratada, o ônus quanto ao dimensionamento
quantitativo daquela despesa é imputado exclusivamente a ela, de modo que
eventual prejuízo deverá ser por ela suportado, bem como eventual lucro será
assim considerado, permitindo-se, entretanto, que aquele montante seja considerado
na hipótese de renovação do vínculo contratual”
.

Diante do exposto, considerou
ilegal a glosa realizada pela Administração, tendo em vista a ausência do
devido processo legal e das hipóteses contratualmente previstas que
autorizariam seu uso, votando para negar provimento ao recurso de apelação e
manter a sentença. Os demais membros da 3ª Turma acompanharam o relator.
(Grifamos.) (TRF 4ª Região, AC nº 5017482-90.2016.4.04.7201)

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