A solução para a presente indagação pressupõe compreender a sistemática empregada para a formação do preço desses contratos, que toma em conta o custo que decorre da execução do objeto e onera a contratada.

Desse modo, em contratos de prestação de serviços continuados com dedicação exclusiva da mão de obra do prestador, o principal item de custo é a remuneração dos empregados que serão alocados na execução da atividade, acrescido dos encargos sociais e trabalhistas que a legislação determina. Somam-se, ainda, os custos dos benefícios mensais e diários concedidos aos trabalhadores, os custos dos insumos diversos, materiais e equipamentos utilizados na execução dos serviços. Sobre essa base de cálculo devem ser aplicados os percentuais do LDI (custos indiretos, lucro e tributos).

Nesses termos, outra não é a finalidade da planilha de custos e formação de preços senão detalhar os componentes de custo que incidem na formação do preço dos serviços.

Daí porque o preenchimento da planilha deve refletir o efetivo encargo financeiro que decorre dos componentes de custos que oneram a execução do serviço, de modo a tornar factível a análise de aceitabilidade/exequibilidade de sua proposta pelo pregoeiro.

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Ocorre que determinados componentes de custos formadores do preço têm seus valores definidos por lei ou instrumento normativo, de modo que, a rigor, não variam de empresa para empresa (a exemplo do percentual de INSS e FGTS). Por outro lado, alguns componentes de custos não permitem a definição do valor exato a ser considerado, pois variam conforme a estratégia negocial e a realidade de cada empresa.

No primeiro caso, quando da elaboração de sua proposta, cabe à empresa licitante adotar, em sua planilha de custos e formação de preços, o exato valor determinado pelo respectivo instrumento legal que o define.¹

No Acórdão nº 669/2008 – Plenário, por exemplo, o TCU determinou à Administração o dever de, ao examinar a exequibilidade do preço proposto na licitação, observar:

os diversos dispositivos legais atinentes ao Direito Tributário e ao Direito Trabalhista com vistas à correta análise dos demonstrativos de formação de preços quando das futuras contratações de prestação de serviços de tecnologia da informação por alocação de postos de trabalho, rejeitando as propostas que eventualmente contenham parcelas ou percentuais indevidos, por exemplo, no item referente a seguro por acidente de trabalho.

Para os componentes de custos cujos valores não são fixados por instrumento legal, cada empresa terá liberdade para defini-los, conforme sua estratégia negocial e, a princípio, a Administração não pode arbitrar valores mínimos a serem adotados compulsoriamente pelos licitantes, pois tal prática configuraria a definição de preços mínimos, o que é vedado pelo art. 40, inc. X, da Lei nº 8.666/93.

Exatamente nesse sentido formou-se a decisão do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no AGTR nº 67.014/RN:

Com relação aos serviços de vigilância, os custos com “auxílio doença”, “licença paternidade/maternidade”, “faltas legais” e “acidente de trabalho” dependem fundamentalmente, das políticas de recursos humanos e de segurança do trabalho de cada empresa, inexistindo parâmetros legais que permitam taxá-los de simbólicos ou irrisórios.

Atente-se, no entanto, que isso não autoriza a licitante simplesmente a zerar esses custos a fim de reduzir o valor final de sua proposta e vencer a licitação. O preenchimento da planilha deve refletir o efetivo encargo financeiro que decorre dos componentes de custos que oneram a execução do serviço, de modo a tornar factível a análise de aceitabilidade/exequibilidade de sua proposta pelo pregoeiro.

Como bem se sabe, o pregoeiro não pode classificar propostas que consignem preços inexequíveis, assim entendidos aqueles que, comprovadamente, forem insuficientes para a cobertura dos custos decorrentes da contratação pretendida.

A conjugação desses fundamentos permite concluir que, se por um lado a lei não define um valor mínimo para determinados componentes de custos que incidem na execução do objeto, por outro lado, não se admite a simples indicação de valor zero, irrisório ou simbólico, pois as propostas devem consignar valores que viabilizem economicamente a execução do encargo. Daí porque, ainda que não seja possível a Administração definir o valor mínimo para esses componentes de custo, é dever da licitante cotar valor compatível com a realidade de mercado.

Sob esse enfoque, a licitante somente poderá cotar valor zero, irrisório ou simbólico quando renunciar parte ou a totalidade da remuneração relativa a materiais e instalações de sua própria propriedade, conforme prevê o art. 44, § 3º, da Lei nº 8.666/93:

Art. 44. (…)

§ 3º Não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração. (Grifamos.)

Agora atente-se, a Lei nº 8.666/93 deixa claro que a renúncia em exame somente será admissível se tratar de valores de materiais e instalações de propriedade do próprio licitante. Logo, não cabe renunciar na composição do preço cotado valores relativos a materiais e instalações que a licitante ainda não tenha e que somente serão adquiridos futuramente.

A razão que rege a norma é simples: na formação da planilha de custos e formação de preços, devem ser indicados os valores de todos os componentes de custo, de modo que o preço cotado viabilize a execução do encargo. Contudo, se a licitante já tem determinados materiais e instalações, já tendo arcado, em momento anterior, com os valores desses itens, esses custos não onerarão a execução do futuro contrato, podendo ser renunciados para conferir uma vantagem competitiva à licitante e uma vantajosidade maior à Administração na formação do preço.

Essa ordem de ideias foi adotada pelo Tribunal de Contas da União no julgamento do Acórdão nº 2.186/2013 – 2ª Câmara. Naquela oportunidade, a licitante cotou o valor de R$ 56.166,50 para componente de cisto orçado pela Administração no valor de R$ 3.387.700,00, sob o argumento de que

estaria em fase final de execução de contrato que contempla objeto idêntico ao licitado no certame em tela, o que reduziria seus custos na implementação de nova avença. Argumentou estar em processo de negociação da compra de novos materiais e que a realização de serviços dentro do (…), ainda que com baixa margem de lucro, seria estratégia comercial interessante para captação de outros clientes da iniciativa privada.

O TCU refutou esses argumentos, sob o fundamento de que, à luz do disposto no § 3º do art. 44 da Lei nº 8.666/93, a aceitação da condição excepcional “poderia ocorrer quando do fornecimento de ‘materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração’, mas o representante não logrou êxito em comprovar a mencionada singularidade”. Ademais, o Ministro Relator consignou em seu Voto:

7. Suas alegações de que está em vistas de realizar volumosa compra dos materiais, que lhe permitiriam considerável desconto na aquisição, não são suficientes para que sua proposta, em patamar tão inferior ao estimado, possa ser aceita. Não possuir os insumos em estoque, como declarado pela própria empresa, importa em elevado risco para a Administração, que, ao contratá-la, poderia ficar sujeita ao sucesso do processo de compra dos materiais para viabilizar a execução do contrato.

(…)

8. É de se observar que a empresa ainda não possui os materiais demandados e, sem que tenha feito provisão suficiente em seu orçamento, declarou que realizará as aquisições necessárias ao adimplemento do contrato.

9. A insegurança instaurada pela aceitação de proposta desse teor é justamente aquela repelida pelo § 3º do art. 44 da Lei 8.666/1993, que não admite propostas irrisórias/nulas dissociadas de garantias fáticas que mitiguem o risco de inexecução do contrato.

(…)

11. Além disso, não é razoável que o gestor público aceite proposta vazada em preço inferior a 2% do estimado, mormente quando a licitante não evidencia de forma contundente a possibilidade de execução de sua oferta.

12. Como a Administração não alcança os traços da estratégia comercial da empresa e não pode vislumbrar seus artifícios para alcance de metas e objetivos internos, alegações de que os insumos a serem fornecidos seriam comprados com descontos significativos, ou mesmo de que é interesse comercial da empresa realizar o contrato para facilitar a captação de clientes privados não tornam aceitável uma proposta desse patamar.

Na situação em exame, conclui-se que, se, por um lado, a lei não define um valor mínimo para determinados componentes de custos que incidem na execução do objeto, por outro, não se admite a simples indicação de valor zero, irrisório ou simbólico, pois as propostas devem consignar valores exequíveis, ou seja, capazes de viabilizar economicamente a execução do encargo.

Para os itens de custos cujo valor não seja definido por lei, cumpre à licitante cotar valores de mercado, conforme sua estratégia e realidade empresarial, somente sendo admitida a cotação preços simbólicos, irrisórios ou de valor zero para materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie à parcela ou à totalidade da remuneração, mediante comprovação pela licitante de que já tem esses itens.

E, por fim, pode-se indicar como uma boa prática a ser adotada a previsão clara em edital de que a renúncia de remuneração com fundamento no § 3º do art. 44 da Lei nº 8.666/93, quando aceita no julgamento da proposta pela Administração, vigerá por todo o período contratual, inclusive no caso de eventuais prorrogações.

¹ Por instrumento legal entenda-se lei, sentença normativa, acordo coletivo, convenção coletiva ou qualquer outro ato que imponha sua obediência de forma obrigatória.

Nota: Esse material foi originalmente publicado na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 262, p. 1164, dez. 2015, seção Perguntas e Respostas. A Revista Zênite e a Web Zênite Licitações e Contratos tratam mensalmente nas seções Orientação Prática e Perguntas e Respostas das dúvidas mais frequentes e polêmicas referentes à contratação pública. Acesse www.zenite.com.br e conheça essas e outras Soluções Zênite.