Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:

“Trata-se de consulta sobre a compatibilidade, à luz do princípio da segregação de funções, entre o exercício da fiscalização contratual e a atuação nas etapas de execução financeira da despesa, considerando as exigências de governança, controle interno e prevenção de riscos na Administração Pública. Busca-se delimitar o alcance desse princípio no contexto das empresas estatais, considerando o regime jurídico instituído pela Lei nº 13.303/2016, a utilização da Lei nº 14.133/2021 como parâmetro de boas práticas, os normativos internos aplicáveis e a eventual existência de hipóteses excepcionais ou de medidas mitigadoras aptas a compatibilizar, em situações específicas, a concentração de atribuições.

Nesse contexto, formulam-se os seguintes questionamentos:

1. Segregação de funções – regra geral e alcance

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– À luz da Lei nº 13.303/2016, da Lei nº 14.133/2021 e da jurisprudência, é admissível que o mesmo agente público atue, simultaneamente, como fiscal de contrato e na execução financeira da despesa?

2. Exceções e mitigação de riscos

– Existem hipóteses excepcionais em que se admite o acúmulo das funções de fiscalização contratual e execução financeira, especialmente em unidades descentralizadas com quadro reduzido de pessoal?

– Em caso positivo, tal flexibilização é juridicamente admissível mesmo quando a entidade dispõe de unidade central (sede) com estrutura suficiente para assegurar a segregação de funções?

– Quais medidas de mitigação de riscos e controles compensatórios são considerados adequados nesses cenários?

3. Hierarquia entre normas internas e princípios

– Normativos internos que, em tese, admitam a concentração de funções (como gestão e fiscalização contratual) podem prevalecer sobre o princípio da segregação de funções?

4. Responsabilização do agente e da Administração

– Quais são os riscos de responsabilização para o agente público e para a Administração na hipótese de manutenção do acúmulo entre fiscalização contratual e execução financeira?

5. Boas práticas e orientação institucional

– Quais as boas práticas recomendadas quanto à estruturação da gestão e fiscalização contratual, especialmente no que se refere à segregação de funções e à adequada designação de fiscais?”

DIRETO AO PONTO

Em vista do exposto, conclui esta Consultoria:

Com base nas premissas e fundamentos apresentados nesta Orientação Jurídica, passamos a examinar e responder objetivamente os aspectos indagados pela estatal consulente:

1. Segregação de funções – regra geral e alcance

– À luz da Lei nº 13.303/2016, da Lei nº 14.133/2021 e da jurisprudência dos Tribunais de Contas, entendemos não ser admissível que o mesmo agente público atue, simultaneamente, como fiscal de contrato e na execução financeira da despesa.

2. Exceções e mitigação de riscos

– Com base no princípio da reserva do possível, esta Consultoria entende possível considerar a existência de hipóteses excepcionais em que se admitiria o acúmulo das funções de fiscalização contratual e execução financeira, especialmente em unidades descentralizadas com quadro reduzido de pessoal.

Sendo esse o caso, com muito mais razão justifica-se avaliar as circunstâncias que envolvem a situação fática processual, em especial características do caso concreto tais como o valor e a complexidade do objeto da contratação. E, sendo o caso de ajustar a aplicação do princípio da segregação de funções que sejam avaliadas ações capazes de consolidar as linhas de defesa.

– Cumpre atentar que, eventual flexibilização do dever de assegurar a efetiva segregação de funções deve se fundamentar no princípio da reserva do possível.

A aplicação do princípio da reserva do possível significa que o estabelecimento da segregação de funções pela estatal consulente está condicionado à existência de recursos financeiros, materiais e humanos disponíveis, sem afastar o dever de atuação mínima para assegurar o seu cumprimento.

Sob esse enfoque, antes de tudo, é indispensável registrar formalmente a limitação de pessoal, justificar a impossibilidade de segregação e delimitar exatamente quais funções serão acumuladas.

Desse modo, se a entidade dispõe de unidade central (sede) com estrutura suficiente para assegurar a segregação de funções e assim não o faz, entendemos que tal flexibilização passa a ser juridicamente questionável.

– Agora, não sendo possível efetivar de forma plena a segregação de funções envolvendo atividades de fiscalização contratual e a atuação nas etapas de execução financeira da despesa, recomendamos adotar as seguintes medidas de mitigação de riscos e controles compensatórios:

Dupla verificação posterior (controle a posteriori)

Se não é possível separar na origem, deve-se criar revisão independente depois:

• análise por superior hierárquico;
• validação por unidade de controle interno;
• auditoria periódica dos atos praticados.

Função prática: introduzir uma segunda camada de controle, ainda que não simultânea.

Rastreabilidade e formalização rigorosa

Quanto maior a concentração de funções, maior deve ser o nível de documentação envolvendo registros detalhados das decisões, justificativas técnicas e jurídicas explícitas e identificação clara do responsável por cada ato.

Efeito: facilita o controle posterior e inibe condutas irregulares.

Rotatividade de funções (quando possível)

Mesmo com equipe reduzida, pode-se avaliar a possibilidade de, na medida do possível, alternar responsáveis ao longo do tempo, a fim de evitar permanência prolongada na mesma função crítica.

Objetivo: reduzir riscos de captura, acomodação ou vícios reiterados.

Segregação mínima por etapas críticas

Ainda que não seja possível separar tudo, deve-se priorizar a divisão nos pontos mais sensíveis, em especial de modo a evitar que quem atesta a execução também autorize, pelo menos de forma unilateral, o pagamento.

Ideia-chave: concentrar a segregação onde o risco é maior.

Uso de controles sistêmicos (tecnologia)

Sistemas eletrônicos podem suprir parte da ausência de segregação na medida em que implementem trilhas de auditoria (logs), bloqueios automáticos de etapas e exigência de validações formais no sistema.

Resultado: redução de discricionariedade informal.

Atuação reforçada do controle interno

A unidade de controle interno deve atuar de forma mais intensa, o que se concretiza por meio de revisões por amostragem mais frequentes, emissão de alertas e recomendações e acompanhamento de processos sensíveis.

Transparência ampliada

A publicidade funciona como controle difuso na medida em que a disponibilização de informações, a clareza dos atos praticados e a facilidade de acesso para órgãos de controle potencializa o controle social e externo.

Capacitação e responsabilização

Em ambientes com acúmulo de funções a capacitação dos agentes é ainda mais relevante, assim como a instauração de processos administrativos para apuração e responsabilização deve ser clara e individualizada.

3. Hierarquia entre normas internas e princípios

– Para compreender por que normativos internos que, em tese, admitam a concentração de funções (como gestão e fiscalização contratual) não podem prevalecer sobre o princípio da segregação de funções, é fundamental compreender, primeiro, a função dos princípios jurídicos.

Sem a pretensão de esgotar a matéria, recorremos, mais uma vez, à doutrina de Edgar Guimarães e Ricardo Sampaio:

“Sustentamos que princípios jurídicos são postulados de ordem genérica que dão unidade e coerência a um sistema normativo. Trata-se de mandamentos de hierarquia superior à das meras normas e regras. Caracterizam-se como um alicerce, posto como sustentáculo de todo o ordenamento jurídico vigente.

Desse modo, entendemos que os princípios funcionam como uma linha vetora direcional do trabalho hermenêutico, não sendo possível admitir nenhuma ação administrativa quando em conflito com qualquer dos princípios norteadores da Administração Pública.

Carlos Ari Sundfeld afirma que “na aplicação do Direito, os princípios cumprem duas funções: determinam a adequada interpretação das regras e permitem a colmatação de suas lacunas”. E, a partir dessa assertiva, o autor aponta que decorrem as seguintes situações: i) é incorreta a interpretação de uma regra, quando dela deriva contradição com os princípios; ii) quando uma regra comportar mais de uma interpretação, prevalecerá a que melhor se afinar com os princípios; e iii) quando uma regra resultar mais extensa ou mais restritiva que o princípio, aplica-se a interpretação que mais se aproximar da questão principiológica.

Em compasso com essa ordem de ideias, citamos lição de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem princípio:

“É, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. É o conhecimento dos princípios que preside a intelecção das diferentes partes componentes do todo unitário que há por nome sistema jurídico positivo”.

Os princípios têm sua fonte nascedoura na Constituição, lei fundamental da ordem jurídica nacional, que contém normas alusivas ao reconhecimento e à garantia dos direitos fundamentais do ser humano e do cidadão, à organização básica do Estado e às formas, limites e competências do exercício do Poder Público.

Por vezes, os princípios constam expressamente de dispositivos constitucionais, tendo assim sido enunciados com clareza e determinação. Trata-se dos princípios expressos. Já em outros casos, ficam subjacentes às disposições postas, exigindo percepção aguçada do intérprete para identificá-los e compreendê-los de modo harmônico com o regime no qual se inserem. São os princípios implícitos, não havendo hierarquia ou supremacia, entre os princípios expressos e os princípios implícitos”.¹

Adotada essa compreensão, na medida em que “os princípios funcionam como uma linha vetora direcional do trabalho hermenêutico, não sendo possível admitir nenhuma ação administrativa quando em conflito com qualquer dos princípios norteadores da Administração Pública”, como postulam os autores, entendemos justificado porque normativos internos não podem prevalecer sobre o princípio da segregação de funções, devendo sempre ser interpretados à luz desse princípio.

4. Responsabilização do agente e da Administração

– O art. 28 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB) prescreve que: “O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro”.

A respeito, confira os Enunciados de precedentes do Tribunal de Contas da União tratando da configuração do erro grosseiro:

Acórdão nº 1689/2019 – Plenário

“Enunciado: Para fins do exercício do poder sancionatório do TCU, erro grosseiro é o que decorreu de grave inobservância do dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave.”

Acórdão nº 3327/2019 – 1ª Câmara

“Enunciado: Para fins de responsabilização perante o TCU, considera-se erro grosseiro aquele que pode ser percebido por pessoa com diligência abaixo do normal ou que pode ser evitado por pessoa com nível de atenção aquém do ordinário, decorrente de grave inobservância de dever de cuidado.”

Acórdão nº 2012/2022 – 2ª Câmara

“Enunciado: O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), incluído pela Lei 13.655/2018, fica configurado quando a conduta do agente público se distancia daquela que seria esperada do administrador médio, avaliada no caso concreto.”

De forma objetiva, a manutenção do acúmulo entre fiscalização contratual e execução financeira (atestar e autorizar pagamento) eleva o risco de responsabilização, mas não gera responsabilidade automática. À luz do art. 28 da Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB), a responsabilização pessoal do agente depende de dolo ou erro grosseiro, este entendido, conforme o Tribunal de Contas da União, como conduta que se afasta do padrão do administrador médio no caso concreto.

Assim, para o agente público, haverá risco efetivo de responsabilização se, além do acúmulo, houver pagamento indevido (serviço não prestado ou mal executado), atesto sem verificação mínima, desconsideração de falhas evidentes e ausência de qualquer controle compensatório, por exemplo.

Em termos de consequências, pode-se cogitar a responsabilização administrativa (sanção disciplinar), imputação de débito e multa pelo Tribunal de Contas competente, dever de ressarcimento ao erário e eventual enquadramento na Lei nº 8.429/1992 – Lei de Improbidade (se houver dolo).

Para a estatal consulente, independentemente da responsabilização pessoal, permanecem riscos institucionais:

(a) Perante os órgãos de controle: apontamento de falha de governança, determinação de ajustes obrigatórios e possível irregularidade de contas (se houver dano ou fragilidade relevante).

(b) No plano financeiro e probatório: risco de glosa de despesas, fragilidade na comprovação da regularidade dos pagamentos e maior exposição a ressarcimentos e questionamentos.

5. Boas práticas e orientação institucional

– Sem prejuízo das boas práticas que já foram recomendadas, podemos citar o dever de separar, sempre que possível, a responsabilidade pelas atividades de planejamento, seleção, gestão, fiscalização e pagamento. Deve-se evitar que o mesmo agente ateste a execução e autorize o pagamento, de modo a priorizar a segregação nas etapas de maior risco (medição e liquidação).

Nomear fiscais por ato formal (portaria/designação específica), no qual reste definido expressamente as atribuições (técnica, administrativa, setorial), os limites de atuação e a responsabilidade individual.

Sempre que possível, dividir funções de forma clara, entre fiscal técnico (verifica a execução do objeto), fiscal administrativo (confere a documentação e conformidade) e gestor do contrato (coordenação e decisões), de modo a evitar a concentração integral em um único agente.

Por fim, cabe considerar que governança sem segregação é aparente. Controle interno sem segregação é ineficaz. E gestão de riscos sem segregação é ilusória.

Por isso, a correta implementação da segregação de funções deve ser compreendida como requisito de legitimidade, integridade e sustentabilidade das contratações públicas realizadas por empresas estatais.

Salvo melhor juízo, essa é a orientação da Zênite, de caráter opinativo e orientativo, elaborada de acordo com os subsídios fornecidos pela Consulente.

FUNDAMENTO

O princípio da segregação de funções é inerente às atividades de controle interno e estabelece o dever de assegurar a separação de atribuições entre agentes distintos nas várias fases de um determinado processo, em especial as funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações.

A respeito desse princípio, destacamos os apontamentos feitos por Edgar Guimarães e Ricardo Sampaio, a respeito da necessidade de assegurar sua observância nos processos de contratação:

“No âmbito das contratações públicas, o princípio da segregação de funções objetiva prevenir erros, omissões, fraudes e o uso irregular de recursos públicos por meio da repartição de funções essenciais para a formação e o desenvolvimento das contratações, impedindo que um mesmo agente público seja responsável por atividades incompatíveis, tais como executar e fiscalizar uma mesma atividade”.²

A fim de assegurar a observância desse princípio no desenvolvimento dos processos de contratação, é imprescindível que seja vedada a designação do mesmo agente para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva contratação.

Sob esse enfoque, é possível afirmarmos que o modelo contemporâneo de governança pública exige a segregação entre quem planeja, quem autoriza, quem executa, quem fiscaliza e quem autoriza pagamentos.

A concentração dessas etapas em um único agente fragilizaria a necessária impessoalidade, transparência, rastreabilidade decisória e, por consequência, a responsabilidade funcional.

A partir do exame de precedentes do Tribunal de Contas da União, aqui citado a título referencial, verifica-se o entendimento da Corte de Contas federal de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas:

TCU – Acórdão nº 4.227/2017 – Primeira Câmara

“Solicitação de compra efetuada por comissão de licitação infringe o princípio de segregação de funções, que requer que a pessoa responsável pela solicitação não participe da condução do processo licitatório”. (Destacamos.)

TCU – Acórdão nº 686/2011 – Plenário

“Na realização de processos licitatórios deve ser observada a segregação de funções, não se admitindo o acúmulo de atribuições em desconformidade com tal princípio, a exemplo de um mesmo servidor ser integrante da comissão de licitação e responsável pelo setor de compras”. (Destacamos.)

TCU – Acórdão nº 1.278/2020 – Primeira Câmara

“A participação de servidor na fase interna do pregão eletrônico (como integrante da equipe de planejamento) e na condução da licitação (como pregoeiro ou membro da equipe de apoio) viola os princípios da moralidade e da segregação de funções”. (Destacamos.)

TCU – Acórdão nº 686/2011 – Plenário

“9.12. determinar ao Município de (…) que:

9.12.1 abstenha-se de designar para compor comissão de licitação o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório, em atenção ao princípio da segregação de funções;” (Destacamos.)

TCU – Acórdão nº 95/2005 – Plenário

“9.3. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar à Superintendência Regional do Médio São Francisco (SR-29), em Petrolina, do (…) que:

(…)

9.3.2. observe as boas práticas administrativas, no sentido de atentar para o princípio da moralidade, no que diz respeito à segregação de funções, de modo a evitar que o mesmo servidor execute todas as etapas das despesas;” (Destacamos)

TCU – Acórdão nº 5.047/2016 – Primeira Câmara

“Ementa: o TCU deu ciência ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado do Amapá sobre as seguintes impropriedades: a) o exercício concomitante das atividades de contabilidade e tesouraria é potencialmente conflitante, o que contraria o princípio da segregação de função na Administração Pública; b) o exercício concomitante das atividades de patrimônio, compras e licitação é potencialmente conflitante, o que contraria o princípio da segregação de função na Administração Pública (itens 1.7.1.1 e 1.7.1.2, TC-018.733/2015-8, Acórdão nº 5.047/2016-1ª Câmara) (DOU de 10.08.2016, S. 1, p. 115). (Destacamos)

TCU – Acórdão nº 140/2017 – Plenário

“9.6. dar ciência à Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário – Casa Civil da Presidência da República das seguintes impropriedades e irregularidades, ocorridas na Chamada Pública 02/2015 SAF/Ater – Juventude Rural, com vistas a evitar a ocorrência de outras semelhantes:

(…)

9.6.11. autorização de início do procedimento licitatório foi efetuada pelo próprio requisitante da contratação, contrariando o disposto no art. 7º, § 2º, inciso I, da Lei 8.666/1993 e o princípio da segregação de funções, além de configurar a prática de atos administrativos com vício de competência (Nota Técnica, de 23/4/2015, e Memorando 121/2015/DATER/SAF, de 23/4/2015, e-mail do requisitante endereçado aos advogados da Assessoria Jurídica – peça 41);” (Destacamos)

TCU – Acórdão nº 11.983/2016 – Segunda Câmara

“Ementa: o TCU deu ciência à Companhia Energética de Alagoas (CEAL) no sentido de que a solicitação da contratação de serviços e emissão de parecer jurídico no mesmo processo serem praticados por um único agente, conforme verificado na Dispensa nº 99/2012, contrariam as boas práticas de segregação de funções e a jurisprudência do TCU, “ex vi” do Acórdão nº 1.913/2006-2ªC”. (Destacamos.)

TCU – Acórdão nº 18.587/2021 – Primeira Câmara

Enunciado

Os documentos apresentados para lastrear a liquidação da despesa devem possuir o devido atesto da execução dos serviços por pessoa diversa da que autorizou o pagamento, em atenção ao princípio da segregação de funções. (Destacamos.)

Sob o ponto de vista da governança corporativa e gestão de riscos, a segregação de funções, no âmbito das empresas estatais, deixa de ser mera boa prática administrativa e passa a constituir exigência jurídico-organizacional diretamente vinculada ao regime instituído pela Lei nº 13.303/2016 e sua regulamentação no âmbito da União pelo Decreto nº 8.945/2016, citada à título de referência.

Essa afirmação pode ser justificada sob três planos: (i) fundamento normativo, (ii) função sistêmica dentro da governança e (iii) implicações práticas nas contratações.

Fundamento normativo da segregação de funções nas estatais

A Lei das Estatais não trata a segregação de funções de forma isolada ou meramente implícita. Ao invés disso, insere esse princípio no núcleo estruturante da governança corporativa. Nesse sentido, a Lei nº 13.303/2016 impõe a adoção de mecanismos formais de governança, com destaque para:

– art. 6º: exigência de estruturas de gestão de riscos e controles internos;

– art. 9º: obrigatoriedade de regras de estrutura e práticas de gestão de riscos e controle interno;

– art. 24: previsão de área responsável pela verificação de cumprimento de obrigações (compliance).

Essas disposições pressupõem, logicamente, a não concentração de funções críticas. Tal como já restou demonstrado, não há como falar em controle interno efetivo se o mesmo agente for responsável por planejar, executar, fiscalizar e validar o resultado.

O Decreto nº 8.945/2016 explicita essa lógica ao detalhar o dever de segregação quando trata de gestão de riscos e controles internos (arts. 17 e 18). Para tanto, a segregação de funções aparece como elemento indispensável para assegurar a independência entre áreas, a capacidade de supervisão e a confiabilidade das informações.

Na medida em que a segregação de funções constitui uma diretriz da Controladoria-Geral da União sobre integridade e compliance e é apontada como uma boa prática pelo Tribunal de Contas da União, esses referenciais reforçam que a segregação não é facultativa, mas condição de validade material dos sistemas de controle.

Função sistêmica: segregação como pilar da governança e da gestão de riscos

No plano conceitual, a segregação de funções atua como mecanismo estruturante das chamadas “linhas de defesa”:

(i) Primeira linha – gestão operacional: responsável pela condução da contratação (planejamento, execução). Não pode concentrar/acumular atribuições de controle ou auditoria.

(ii) Segunda linha – controle e conformidade: atua na verificação de aderência normativa, no controle de riscos e de integridade do processo.

(iii) Terceira linha – auditoria interna: avalia, de forma independente, a efetividade das duas primeiras linhas.

Dessa feita, sem segregação desaparece a independência entre essas camadas, tornando o controle meramente formal e potencializando o risco institucional significativamente.

Aplicação concreta nas contratações das estatais

Especificamente considerando a etapa de pagamento, não se deve perder de vista que na fase de liquidação, a estatal consulente verifica três pontos básicos: i) se o serviço foi executado; ii) se foi executado corretamente; e iii) se o valor cobrado está de acordo com o contrato.

A rigor, a confirmação dessas condições ocorre por meio do atesto nos documentos fiscais emitidos pela contratada (nota fiscal, relatório, medição etc.).

Assim, se a mesma pessoa for responsável por acompanhar a execução do contrato, conferir a realização do serviço e autorizar o pagamento, não haverá controle efetivo, mas apenas uma validação unilateral.

Ao separar essas funções, de modo que um agente verifica a execução (fiscal do contrato) e outro agente decide/autoriza realizar o pagamento (autoridade competente), cria-se uma dupla checagem independente e, dessa forma, evita-se o pagamento por serviço não prestado, o pagamento por serviço mal executado, erros não percebidos (ou ignorados) pelo próprio responsável e fraudes ou favorecimentos. Isso porque, ao segregar as funções um erro ou irregularidade de um agente pode ser identificado pelo outro, o que reduz o risco de prejuízo.

Nesses termos, exigir que o atesto seja feito por pessoa diferente de quem autoriza o pagamento não é burocracia, mas um mecanismo básico de controle para garantir que o serviço foi realmente prestado, que o dinheiro só seja pago quando devido e que haja responsabilização clara de cada agente.

Sob esse prisma, registre-se que mesmo não estando sujeita às disposições fixadas pela Lei nº 14.133/2021, tendo em vista os princípios que estruturam aquele regime jurídico serem similares aos consagrados para o desenvolvimento dos processos de contratação das empresas estatais, entendemos possível sustentar a aplicação por analogia daquelas disposições sobre o princípio da segregação de funções pelas empresas estatais.³

Por último, a fim de conferir concretude para aplicação do princípio da segregação de funções na designação dos agente que exerceram as funções previstas na Lei nº 14.133/2021, o parágrafo único do art. 12 do Decreto federal nº 11.246/2022, citado à título de referência, define que a sua aplicação:

“I – será avaliada na situação fática processual; e

II – poderá ser ajustada, no caso concreto, em razão:

a) da consolidação das linhas de defesa; e

b) de características do caso concreto tais como o valor e a complexidade do objeto da contratação”.

O conteúdo desse parágrafo único esclarece a necessidade de a aplicação do princípio da segregação de funções observar, diante de cada caso concreto, as peculiaridades que a situação envolve, tendo em vista a estrutura orgânica do órgão ou entidade da Administração Pública, além da própria complexidade do objeto da contratação e contornos da situação fática.

Logo, a despeito das diretrizes gerais definidas pela Lei nº 14.133/2021 e pelo Decreto federal nº 11.246/2022, para a designação de agentes públicos, não se descarta eventual necessidade de flexibilização, especialmente no que toca ao princípio da segregação de funções, haja vista a realidade de quadros administrativos extremamente enxutos, de modo que não se possa adotar solução diversa (“reserva do possível”).

Nesse caso, para decidir acerca da questão, a Administração deve se valer das diretrizes indicadas pela Lei nº 13.655/18, que alterou a Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, em especial:

“Art. 20. (…)

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.

[…]

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa,serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.” (Destacamos)

NOTAS E REFERÊNCIAS

¹ GUIMARÃES, Edgar e SAMPAIO, Ricardo. Dispensa e inexigibilidade de licitação: Aspectos jurídicos à luz da Lei nº 14.133/2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 16.

² GUIMARÃES, Edgar e SAMPAIO, Ricardo. Dispensa e inexigibilidade de licitação: Aspectos jurídicos à luz da Lei nº 14.133/2021. Rio de Janeiro: Forense, 2022, p. 29.

³ “Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).”

“Art. 7º Caberá à autoridade máxima do órgão ou da entidade, ou a quem as normas de organização administrativa indicarem, promover gestão por competências e designar agentes públicos para o desempenho das funções essenciais à execução desta Lei que preencham os seguintes requisitos:

[…]

§ 1º A autoridade referida no caput deste artigo deverá observar o princípio da segregação de funções, vedada a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos, de modo a reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva contratação.

§ 2º O disposto no caput e no § 1º deste artigo, inclusive os requisitos estabelecidos, também se aplica aos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno da Administração.”

 

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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Estatais: análise da segregação de funções na fiscalização contratual e execução financeira da despesa – exceções e boas práticas. Blog Zênite. 30 jun. 2026. Disponível em: https://zenite.blog.br/estatais-analise-da-segregacao-de-funcoes-na-fiscalizacao-contratual-e-execucao-financeira-da-despesa-excecoes-e-boas-praticas/. Acesso em: dd mmm. aaaa.