As necessidades da Administração se expressam por meio de demandas diversas. Algumas delas são episódicas e pontuais, enquanto outras são permanentes. A natureza da demanda produz resultado direto em relação ao tipo de solução que será viabilizada para atendê-la. Se a demanda for pontual, a solução será específica, ou seja, com a obtenção da solução (obra, serviço, compra), a demanda se esgota e a necessidade deixa de existir. No entanto, se a demanda é permanente, a solução terá de ser contínua, pois, se for interrompida, haverá prejuízos à necessidade.

Assim, a lógica conduz à conclusão de que, sempre que a necessidade ensejar demanda permanente, a solução deveria ser continuada, ininterrupta, independentemente do tipo do objeto (obra, serviço ou compra).

Porém, essa lógica não foi compreendida adequadamente pelo legislador, o que o levou a adotar critério baseado no tipo do objeto, e não na natureza da demanda. Embora seja possível supor que o legislador não ignore que as compras também podem representar soluções contínuas, o fato é que ele não as incluiu entre os objetos que podem ser contratados de forma continuada. Ele apenas autorizou os serviços e, obviamente, as obras.

Ainda que a interrupção do fornecimento de um bem possa causar prejuízos à Administração, o legislador não autorizou expressamente que tais compras pudessem ser contratadas por período superior ao da vigência do crédito orçamentário, o que é inadequado e incoerente com a própria lógica do sistema.

Veja-se o caso do fornecimento de combustível para abastecer a frota da Administração, o qual não pode ser contratado por períodos de 24 meses, por exemplo. A lógica do serviço de limpeza ou vigilância é a mesma que deveria nortear a aquisição de combustível.

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O critério lógico adotado na estruturação do art. 57 da Lei nº 8.666/93 precisa ser revisto, pois não resolve nenhum problema essencial, mas acaba criando uma série deles para quem tem de gerir a coisa pública.

Quando um critério legal se revela inadequado, temos duas opções: a) por meio de interpretação (no caso, extensiva) resolver o problema e ampliar o rol do que pode ser também considerado contínuo ou b) mudar o enunciado legal para, por meio de enunciado expresso, ampliar a possibilidade, sem ter de fazer das tripas o coração ou mesmo perder o sono.

Alguém dirá: a hipótese “a” que está sendo proposta não é legalmente válida ou juridicamente possível. A ilegalidade residiria no fato de que, se o legislador não autorizou expressamente, o intérprete não poderá fazê-lo, pois essa é uma condição que deve presidir o processo de interpretação. Esse é apenas um mito que envolve a interpretação, não necessariamente uma condição que deva nortear a atividade do intérprete.

O fato de o legislador não ter autorizado expressamente uma condição ou a inclusão de um objeto específico entre os incluídos no enunciado não significa que o intérprete não possa construir o sentido lógico para que ele também se beneficie da prescrição enunciativa que regula as situações equivalentes.

Norma é uma coisa; enunciação prescritiva é outra. Mas é certo que aceitar isso não é fácil para os que reduzem a amplitude normativa à sua “dimensão” literal.

Um exemplo que pode ser citado aqui é a inclusão do objeto “serviço” no âmbito da licitação para fins de registro de preços. Durante muito tempo, argumentou-se que o registro de preços somente era cabível para o objeto “compras”, o que excluiria os serviços e determinados tipos de obras. Atualmente, essa tese não vigora mais, apesar de não ter havido mudança legislativa. Para que fosse possível incluir os serviços entre os objetos que podem ser licitados por meio de registro de preços, o que ocorreu foi reconhecer o cabimento da interpretação extensiva, visto que não fazia nenhum sentido afastar os serviços quando os pressupostos do registro de preços estivessem presentes.

É uma questão de pura racionalidade, inteligência e lógica, atributos que devem nortear o processo de interpretação. Portanto, é preciso repensar os contratos de natureza continuada, a fim de que se reformule o enunciado do inc. II do art. 57 da Lei nº 8.666/93, o que facilitaria o processo de aplicação do Direito. A reformulação significará a enunciação de regra que contemple as soluções de natureza continuada em função de as necessidades serem permanentes.

Portanto, sendo a demanda permanente, a solução que se expressa por meio de obra, serviço e compra deve ser continuada. Essa é uma mudança pontual que pode corrigir um equívoco legislativo. Como dissemos, tal correção pode ser feita, como em todos os casos, de duas formas: a) por meio de lei ou b) por força de interpretação. São essas as duas formas de fazer a ordem jurídica evoluir e manter-se sempre atual e adequada com a lógica e os valores que presidem cada regime jurídico vigente.