O TCU, em relatório de acompanhamento, avaliou por amostragem o grau de maturidade dos órgãos e entidades para a aplicação da Lei 14.133/2021, identificando obstáculos à sua implementação e incentivando o uso da nova Lei em etapas posteriores.

Foi aplicado um questionário eletrônico para avaliar o grau de maturidade das instituições. Com base nas respostas autodeclaratórias, foi calculado o Índice de Maturidade na Implementação da Lei de Licitações – IMIL médio geral e apresentados diversos panoramas e análises sobre o nível de implementação da Lei para os órgãos e entidades selecionados.

O acompanhamento da implementação da Lei 14.133/2021 é relevante para identificar desafios, tais como a necessidade de capacitação e adaptação de sistemas, avaliar a eficácia da Lei em tornar processos de licitação e contratação mais eficientes e transparentes e disseminar boas práticas.

A avaliação por autodeclaração, sem necessidade de evidências, impõe o risco de as respostas não refletirem a realidade ou serem errôneas devido a erros de interpretação. Para mitigar esses problemas, foram adotadas medidas como teste piloto, hotsite com FAQs, canal para dúvidas e glossário. Assim, a análise dos resultados deve levar em conta essas limitações.

Dos 1.768 entes pesquisados, 1.713 responderam ao questionário, resultando em uma taxa de retorno de aproximadamente 97%. Apenas 55 entes não participaram da pesquisa.

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Os questionários foram divididos em 6 partes para facilitar a coleta e o tratamento dos dados:

• Identificação Institucional;
• Dimensão A – governança das contratações: focando nos riscos e na estrutura organizacional;
• Dimensão B – planejamento das contratações: examinando procedimentos e estruturas institucionais;
• Dimensão C – fortalecimento dos controles: destacando práticas de controle e gestão de riscos;
• Dimensão D – adoção de recursos tecnológicos: focando na virtualização e transparência;
• Parte final: perguntas opcionais sobre desafios e boas práticas, que contribuíram para a análise geral, sem impactar a avaliação.

METODOLOGIA DE CÁLCULO DO IMIL

Os 5 níveis do IMIL foram classificados assim:

a) Inadimplente: nível crítico, referente à omissão na resposta aos questionários, somando 55 entes na fiscalização;

b) Insuficiente: nível insatisfatório, com lacunas significativas em procedimentos de contratações públicas, governança, transparência ou controle;

c) Básico: nível satisfatório, de desempenho mínimo aceitável, mas sem evolução estrutural, de governança, controle transparência, ou procedimental relevante em licitações e contratos;

d) Intermediário: nível satisfatório, com melhorias em estrutura, governança, controle, transparência ou procedimentos;

e) Avançado: nível satisfatório de excelência, indicando contratações com inovações da Nova Lei de Licitações, ou de implementação mais complexa.

No contexto nacional, a média global do IMIL, levando em conta todo o universo de respondentes, sem distinção de esfera administrativa, alcançou o valor de 0,56, indicando que a maturidade média institucional para implementar a nova Lei de Licitações é de natureza insuficiente:Verifica-se que a esfera federal apresentou o melhor desempenho no IMIL, com uma média de 0,82, indicando maturidade institucional de nível básico. A esfera estadual/DF também teve maturidade básica, mas com uma média inferior, de 0,69. A menor média foi observada na esfera municipal, com 0,53, refletindo um nível insuficiente de maturidade institucional para implementar a Nova Lei de Licitações.

Na esfera federal, o Ministério da Defesa obteve o melhor resultado em grau de maturidade entre suas 29 unidades avaliadas. Em contraste, o Ministério da Saúde apresentou, em média, o menor grau de maturidade entre suas unidades.

Com relação aos resultados de entes municipais, os resultados do IMIL indicam que os municípios do Paraná, Rondônia e São Paulo apresentaram o melhor desempenho:

Os valores por porte populacional demonstram uma melhor avaliação por parte das metrópoles e municípios de grande porte:

Entre as administrações estaduais, os estados de Goiás, São Paulo, Mato Grosso, Paraná e Alagoas se destacaram com os maiores valores de IMIL:

ANÁLISE DOS RISCOS IDENTIFICADOS E APONTAMENTOS SUGERIDOS PELO TCU

Dimensão A: Governança das contratações

Na dimensão A (governança das contratações) – que tem maior peso no cálculo do IMIL – a tabela a seguir apresenta a distribuição dos resultados por esferas e faixas de maturidade:

Um dos riscos apontados no julgado é a alta rotatividade de agentes públicos, o que pode resultar na atuação de profissionais sem capacitação ou expertise em procedimentos de contratação devido à constante troca de pessoal:

“35. Entre os riscos confirmados está o de ocorrência de alta rotatividade de agentes públicos, o que pode implicar no exercício de atividades por agentes não capacitados e sem expertise em procedimentos de contratação, fruto justamente dessa frequente alternância de pessoas.

Como possíveis causas para tal problema, haveria falta de governança de pessoas envolvendo uma série de aspectos, tais como: i) a carência de pessoal nas instituições; ii) quantidade excessiva de trabalho, especialmente em unidades com poucos agentes públicos; iii) falta de mecanismos para reter e atrair colaboradores na área de contratações públicas; e iv) a ausência de um Programa de Capacitação Anual ou falta de treinamentos contínuos.”

Dimensão B: planejamento das contratações

A dimensão B (planejamento das contratações) – segunda mais importante na ponderação do IMIL – apresentou resultados distribuídos por cada tipo de ente federado.

Três quesitos relacionados ao planejamento das contratações estão conectados ao Plano de Contratações Anual (PCA), conforme ilustrado:

Implementação do Plano de Contratações Anual (PCA)

Conforme analisado, o grau de não implementação do Plano de Contratações Anual (PCA) é alarmante, especialmente no âmbito municipal, conforme demonstrado a seguir.

Ainda, foi constatado que a maioria dos entes subnacionais não elaborou um catálogo eletrônico de padronização nem adotou o catálogo do Executivo Federal, possivelmente devido à complexidade do processo de padronização.

Outro apontamento quanto à dimensão B do IMIL é a ausência de contratações sustentáveis, conforme demonstrado no gráfico a seguir:.

Respostas sobre a Realização de Contratações Sustentáveis.

Dimensão C: fortalecimento dos controles

Na dimensão C (fortalecimento dos controles), o grau de maturidade foi sintetizado da seguinte forma:

Em relação às linhas de defesa previstas no art. 169 da Lei 14.133/2021, verificou-se que mais de 65% dos municípios possuem órgãos jurídicos compostos predominantemente por servidores comissionados ou temporários, ou utilizam assessoria especializada. Apenas menos de 35% dos municípios contam majoritariamente com servidores efetivos no assessoramento jurídico.

Situação semelhante ocorre no controle interno, onde cerca de 51% dos municípios utilizam servidores comissionados ou temporários, assessoria especializada, ou não possuem unidade de controle interno.

Dimensão D: adoção de recursos tecnológicos, produção e disponibilidade de dados

O grau de maturidade da dimensão D estão resumidos no quadro a seguir:

Uma das constatações mais importantes foi a ausência de sistemas eletrônicos para suportar os processos de contratação, prática recomendada pelo art. 12, inciso VI, da Lei 14.133/2021, que promove a digitalização dos atos administrativos para melhorar a transparência, eficiência e sustentabilidade na gestão pública.

O relatório destacou que a virtualização não foi questionada nos entes federais, pois eles já utilizam o Sistema Eletrônico de Informações (SEI), parte do Projeto Processo Eletrônico Nacional (PEN), que facilita a digitalização e trâmite eletrônico de documentos. O Decreto Federal 11.946/2024 criou o Programa Nacional de Processo Eletrônico (ProPEN), incentivando estados, DF e municípios a adotarem processos eletrônicos, como o SEI, de forma gratuita. Nesse sentido, o relator propõe comunicar o Ministério da Gestão e da Inovação para avaliar a promoção do uso do SEI pelos entes subnacionais.

Outra questão apontada é o uso de plataformas públicas de licitações pelos entes federativos, onde observou-se que 18% das unidades da federação não utilizam plataformas públicas em suas contratações, enquanto no nível municipal, essa taxa sobe para quase 47%.

Publicação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)

Constatou-se o seguinte cenário acerca da publicação de documentos no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP):

Utilização de legislação licitatória revogada no ano de 2024

Por fim, embora a questão não tenha sido incluída no cálculo do IMIL, verificou-se que mais de 60% dos entes estaduais ainda utilizam, em alguma medida, procedimentos regulados por legislação anterior à Lei 14.133/2021:

“Embora se trate de questão que não tenha sido computada no cálculo do IMIL, foi questionado sobre o uso da legislação licitatória revogada pelos respondentes, constatando-se que, no âmbito estadual, mais de 60% dos entes respondentes ainda estão utilizando, em alguma medida, procedimentos regulados com base nas normas anteriores à Lei 14.133/2021 e por ela revogadas, mais que o dobro do percentual declarado pelo conjunto de municípios avaliados (27%).”

Concordo com a percepção da equipe de fiscalização de que é uma situação surpreendente. Mais inusitada ainda é a constatação de dois respondentes federais e um estadual declararem se situar na última faixa (acima de 80% dos procedimentos).”

Por fim, os apontamentos finais do relatório de acompanhamento do TCU:

Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de acompanhamento com o objetivo de mensurar e acompanhar, por amostragem e utilizando indicadores, o grau de maturidade dos órgãos e entidades para a aplicação da Lei 14.133/2021, identificando e avaliando os aspectos que possam estar dificultando a internalização e a utilização do novo estatuto licitatório,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo relator, em:

9.1. dar ciência ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos sobre as medidas analisadas nos parágrafos 43 a 62 e 68 a 73 do voto que fundamenta esta deliberação, a fim de que avalie a oportunidade e conveniência de implementar tais medidas, ou outras, a seu juízo, com o objetivo de:

9.1.1 incrementar a utilização do Plano de Contratações Anual (PCA) pelos entes subnacionais;

9.1.2. ampliar o rol de objetos a constarem de catálogo eletrônico padronizado;

9.1.3. simplificar o processo de padronização, já que o procedimento contemplado na Lei 14.133/2021 contém apenas exigências de elaboração de parecer técnico sobre o produto, de despacho motivado da autoridade superior, síntese da justificativa e de descrição sucinta do padrão definido, de modo a permitir a ampliação, com fulcro nos art. 19, inciso II; 40, inciso V, alínea “a”, e § 1º, inciso I, e 43, todos da Lei 14.133/2021, do rol de itens padronizados;

9.1.4. estimular a adesão dos estados e municípios ao Programa Nacional de Processo Eletrônico (ProPEN), criado pelo Decreto Federal 11.946/2024;

9.2. autorizar, em novos autos, a continuidade da presente fiscalização, contemplando, entre outras, as etapas sugeridas no Capítulo VI do relatório que fundamenta esta deliberação;

9.3. autorizar, como medidas de divulgação do presente trabalho:

9.3.1. que se dê ampla publicidade à listagem de entidades inadimplentes, constante do apêndice 4 do relatório de acompanhamento;

9.3.2. a divulgação das informações consolidadas decorrentes deste acompanhamento em informativos e em sumários executivos, visando dar ciência dos resultados aos entes respondentes;

9.3.3. a publicação, na internet (https://sites.tcu.gov.br/nova-lei-de-licitacoes-e-contratos/), das respostas dos questionários das organizações respondentes;

9.4. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do respectivo relatório e voto que a fundamentam, ao Instituto Serzedello Corrêa (ISC), bem como da instrução à peça 315 e dos documentos e papéis de trabalho elaborados no decorrer do acompanhamento, a cada um dos tribunais de contas dos estados e municípios e à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), subsidiando-os de informações com relação à implementação da Lei 14.133/2021 pelos entes subnacionais, para tomarem as providências que entenderem cabíveis, no âmbito de suas competências;

9.5. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do respectivo relatório e voto que a fundamentam, ao Instituto Serzedello Corrêa (ISC), para que avalie a conveniência e a oportunidade de coordenar ação buscando a implementação de rede de aprendizagem composta por Escolas de Contas, na qual seriam construídas trilhas de capacitação em tópicos relevantes da Lei 14.133/2021, apontados pelo presente Relatório da Acompanhamento, além do oferecimento de certificação profissional, a fim de evitar a multiplicidade de esforços por parte de cada Corte de Contas para o cumprimento dos arts. 7º e 173 da Lei 14.133/2021;

9.6. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex) que expeça as seguintes orientações às unidades técnicas desta Corte de Contas:

9.6.1. no exame dos processos de controle externo envolvendo certames licitatórios de jurisdição do TCU, realizados sob a égide da Lei 14.133/2021, verifiquem se os agentes de contratação ou pregoeiros responsáveis pela condução do certame são servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes da administração pública, tendo em vista o disposto nos arts. 6º, inciso LX, e 8º, caput, da Lei 14.133/2021, bem como se existem situações extraordinárias, devidamente motivadas pela autoridade competente, que justifiquem o não cumprimento dos referidos dispositivos;

9.6.2. no caso de eventualmente haver apuração de indício de irregularidade praticada por agente de contratação ou pregoeiro que não satisfaça o comando dos arts. 6º, inciso LX, e 8º, caput, da Lei 14.133/2021, avaliem a ocorrência de culpa in eligendo da autoridade responsável pela designação do referido agente, nos termos dos arts. 7º, caput, e 11, parágrafo único, do mesmo diploma legal;

9.7. retornar os autos à Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), para prosseguimento da verificação do grau de utilização da Lei 14.133/2021 por parte das três esferas de governo, por meio de dados extraídos do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), conforme determinado no subitem 9.7 do Acórdão 2154/2023-TCU-Plenário.

Fonte: TCU – Acórdão nº 1.917/2024, do Plenário, Rel. Benjamin Zymler, j. em 18.09.2024.