A
elaboração do orçamento estimativo de uma contratação pública é uma das tarefas
mais importantes e complexas do processo. Trata-se de um dever jurídico
legalmente previsto, que se não cumprido, ou, se cumprido com negligência,
imprudência ou imperícia, pode produzir graves prejuízos ao interesse público
e, consequentemente, ensejar a responsabilidade pessoal do agente público
encarregado de sua elaboração.

Função e importância do orçamento estimativo no
processo da contratação pública

Elaborar
o orçamento estimativo da contratação significa encontrar o valor pelo qual um
determinado bem ou serviço é usualmente comercializado no mercado. O orçamento
estimativo correto contém informações precisas e relevantes para evitar que a
Administração Pública realize contratações lesivas ao interesse público. A
partir do orçamento estimativo é possível determinar o preço inexequível, o
preço máximo, ou o preço excessivo quando da licitação e quando da contratação.

O
orçamento estimativo é uma referência indispensável para diversas decisões
administrativas como, por exemplo, para a adoção da própria decisão de
contratar ou não.

Com o
propósito de auxiliar os agentes públicos nesta complexa tarefa, foi editada a
Instrução Normativa nº 73/2020 pelo Secretário de Gestão da Secretaria Especial
de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia, que dispõe
sobre o procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços
para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, no âmbito da Administração
Pública federal direta, autárquica e fundacional.

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Em razão
da competência e da natureza jurídica do ato, à evidência a norma não obriga
órgãos ou entidades que não integrem a administração pública federal
direta. Contudo, os órgãos e entidades da Administração Pública estadual,
distrital ou municipal, direta ou indireta, quando executarem recursos da União
decorrentes de transferências voluntárias, deverão observar os procedimentos
para realização de pesquisa de preço previstos na IN.

Em que
pese não ser de aplicação obrigatória para Estados, Municípios e Distrito
Federal, a norma pode constituir uma referência importante para qualquer órgão
ou entidade pública, ainda que não manejem recursos de transferências
voluntárias da União.

A norma
não se aplica para elaboração de orçamento estimativo de obras ou serviços de
engenharia, que permanece regida, no plano federal, entre outras normas pelo
Decreto nº 7.983/2013.

Em
relação aos orçamentos estimativos para contratar a prestação de serviços com
dedicação de mão de obra exclusiva a IN nº 73/2020 tem aplicação apenas
subsidiária. Vale dizer, serão elaborados de acordo com o disposto na Instrução
Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, observando, no que couber, o disposto na
Instrução Normativa (art. 9º).

Há uma
regra de transição na instrução normativa, dispondo que “permanecem regidos
pela Instrução Normativa nº 5, de 2014, todos os procedimentos administrativos
autuados ou registrados até a data de entrada em vigor desta norma, incluindo
contratações e eventuais renovações ou prorrogações de vigências respectivas”.
Em outro sentido, os procedimentos administrativos autuados ou registrados após
a entrada em vigor da norma serão por ela regidos.

O novo ato normativo estabelece, de modo implícito, quatro etapas distintas para a elaboração do orçamento estimativo: (i) etapa de planejamento; (ii) etapa de coleta de informações; e (iii) Etapa de aferição do preço ou orçamento estimativo da contratação; e (iv) elaboração de documento formalizando o orçamento estimativo.

1. Etapa
de planejamento do orçamento estimativo

A
primeira etapa do processo de elaboração do orçamento estimativo é a de
planejamento. Esta etapa é composta das seguintes atividades: (i) designação formal
dos responsáveis pela elaboração do orçamento; (ii) análise da documentação de
referência; (iii) estudo sobre o objeto da contratação; (iv) definição da
metodologia para a formação do preço de referência; e (v) definição da
estratégia para a realização da pesquisa de preços.

É
fundamental que sejam formalmente designados um agente ou uma equipe responsável
pela elaboração do orçamento estimativo. A designação formal é de suma
importância para fins de controle e apuração de responsabilidade.

A
incumbência deve recair sobre agentes públicos minimamente capacitados para a
atribuição funcional, que, preferencialmente, tenham atendido a cursos ou
treinamentos específicos.

A
designação pode se dar para uma tarefa específica, ou para a atribuição
permanente de elaboração de orçamentos estimativos para as contratações do
órgão ou entidade.

O
documento base para a elaboração do orçamento estimativo será o termo de
referência (ou documento equivalente utilizado por órgão ou entidade), que, por
óbvio, deve ser substancialmente correto, com a definição precisa das dimensões
qualitativas e quantitativas do objeto a ser contratado: a qualidade e
especificações técnicas do que se pretende contratar, e as quantidades que
suprirão a necessidade administrativa.

Os
agentes encarregados do orçamento estimativo devem conhecer de modo suficiente o
objeto da contratação, atentando para todas as especificidades e
particularidades que podem influir na formação do preço de referência. A
orçamentação será tanto mais complexa, quanto mais complexo for o objeto do
contrato. No plano da orçamentação estimativa, pode-se inferir que os
orçamentos para compras são os menos complexos, e que os orçamentos para
contratação de prestação de serviços terceirizados com dedicação exclusiva de
mão de obra são os mais complexos.

Aferidas
as especificações do objeto principal e do conjunto de encargos do contratado é
preciso eleger a metodologia para a realização da pesquisa de preços e formação
do orçamento estimativo (como será realizada materialmente a pesquisa de
preços).

2. Etapa
de coleta de informações

Definidas
as premissas de planejamento, a etapa seguinte é a de coleta de informações. As
providências dessa etapa terão amplitude diretamente proporcional à
complexidade do objeto da contratação. Em outros termos, o objeto da
contratação, e o encargo do futuro contrato serão as balizas para definir o
alcance e abrangência da pesquisa de preços.

O
fundamental é que ao final do processo se obtenha uma avaliação precisa e
suficiente do mercado em que se insere o objeto da contratação, consoante já
deliberou o Tribunal de Contas da União:

A deflagração de procedimentos licitatórios exige estimativa de preços que pode ser realizada a partir de consultas a fontes variadas, como fornecedores, licitações similares, atas de registros de preço, contratações realizadas por entes privados em condições semelhantes, entre outras. No entanto, os valores obtidos por meio dessas consultas que sejam incapazes de refletir a realidade de mercado devem ser desprezados. (Acórdão 868/2013, Plenário, TC 002.989/2013-1, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 10.4.2013.)

Sob outro
enfoque, o fundamental é que se realize uma ampla pesquisa de preços, que possa
caracterizar “uma cesta de preços aceitáveis” na expressão do Tribunal de
Contas da União:

As estimativas de preços prévias às licitações devem estar baseadas em cesta de preços aceitáveis, tais como os oriundos de pesquisas diretas com fornecedores ou em seus catálogos, valores adjudicados em licitações de órgãos públicos, sistemas de compras (Comprasnet), valores registrados em atas de SRP, avaliação de contratos recentes ou vigentes, compras e contratações realizadas por corporações privadas em condições idênticas ou semelhantes. (Acórdão 2.637/2015, Plenário, TC 013.754/2015-7, relator Ministro Bruno Dantas, 21.10.2015.)

Com o
propósito de delimitar a abrangência da pesquisa de preços a instrução
normativa prevê, no art. 5º, que a pesquisa de preços será realizada mediante
utilização dos seguintes parâmetros:

I – Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

II – aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;

III – dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou

IV – pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.

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Deverão ser, segundo a norma, priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II. O fundamental é que a pesquisa de preços possa ser substrato confiável e suficiente para a obtenção dos parâmetros de mercado. Vale dizer: cada produto ou serviço é ofertado por preços que, embora possam variar, são representativos de um determinado mercado – e esses preços devem ser objeto da pesquisa.

Caso a
pesquisa de preços seja realizada diretamente com fornecedores, serão adotadas
as seguintes providências:

(i) o
prazo de resposta conferido ao fornecedor deve ser compatível com a
complexidade do objeto;

(ii) devem
ser obtidas propostas formais, que conterão no 
mínimo: a) descrição do objeto, valor unitário e total; b) número do
Cadastro de Pessoa Física – CPF ou do Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica –
CNPJ do proponente; c) endereço e telefone de contato; e d) data de emissão; e,
por fim,

(iii)
deverá haver o registro da relação de fornecedores que foram consultados e não
enviaram propostas como resposta à solicitação de preços feita.

3. Etapa
de aferição do preço ou orçamento estimativo da contratação.

Uma vez
apurados os preços de mercado por intermédio dos parâmetros fixados na
instrução normativa, a etapa final é a elaboração efetiva do orçamento
estimativo da contratação. Elaborar o orçamento estimativo implica responder à
seguinte questão: qual o preço que pode ser pago por produto ou serviço pela
Administração Pública sem que se cogite de preço inexequível ou de sobrepreço
(preço muito elevado)?

Coletados
os preços, mediante utilização dos parâmetros fixados no art. 5º da norma, é
preciso manejar as informações coletadas de acordo com a metodologia eleita
para a formação do orçamento estimativo.

Serão
utilizados, como métodos para obtenção do preço estimado, a média, a mediana ou
o menor dos valores obtidos na pesquisa de preços, desde que o cálculo incida
sobre um conjunto de três ou mais preços, oriundos de um ou mais dos parâmetros
de que trata o art. 5º, desconsiderados os valores inexequíveis, inconsistentes
e os excessivamente elevados.

Média
aritmética “é o quociente do resultado da divisão da soma dos números dados
pela quantidade de números somados”[1]. A mediana é obtida a
partir da seguinte lógica matemática: “dada uma sequência de valores ordenados
em ordem crescente ou decrescente, a mediana é o valor central dessa sequência.
Caso haja dois valores centrais, a mediana é dada pela média aritmética deles”[2].

Para o
cálculo da mediana ou da média serão utilizados três ou mais preços oriundos de
um ou mais dos parâmetros determinados no art. 5º da norma, desconsiderados os
valores inexequíveis, inconsistentes e os excessivamente elevados.

Excepcionalmente,
será admitida a determinação de preço estimado com base em menos de três
preços, desde que devidamente justificada esta conduta nos autos pelo gestor
responsável e aprovada pela autoridade competente (art. 6º, § 4º).

Coletados
os preços na pesquisa realizada, o agente responsável pela elaboração do
orçamento estimativo descartará aqueles que reputar inexequíveis,
inconsistentes e os excessivamente elevados, e utilizará os preços
remanescentes para cálculo da média ou da mediana, a depender do critério
escolhido. Essa desconsideração de preços deve ser realizada com fundamento
técnico, mediante critérios fundamentados e descritos no processo
administrativo – ou seja, acompanhada da devida e suficiente justificativa (art.
6º, § 2º).

Em vez de
obter o preço estimado por intermédio da média ou da mediana dos preços
pesquisados, pode ser utilizado o menor preço como o de referência da
contratação – com a ressalva de que a utilização do menor preço encontrado na
pesquisa pode não ser o meio mais eficiente e eficaz de obter a representação
do preço de mercado de bem ou serviço. Com a devida e suficiente justificativa,
outros critérios ou métodos podem ser utilizados, desde que aprovados pela
autoridade competente.

Caberá
aos agentes responsáveis pela elaboração do orçamento, outrossim, analisar
todos os preços coletados de forma crítica, em especial quando houver grande
variação entre os valores apresentados (art. 6º, § 3º). Essa análise crítica
implica, por óbvio, profundo conhecimento do mercado em que se insere o objeto
da contratação.

4.
Etapa de elaboração de documento formal contendo o orçamento estimativo

Uma das
importantes inovações da nova norma é o cuidado com a formalização do orçamento
estimativo. O registro formal das condutas e providências, e o cuidado
sistêmico com os documentos e informações coletadas no processo de pesquisa de
preços é um dever jurídico da maior relevância, que, se descumprido, pode
ensejar a responsabilidade por omissão.

A IN faz
referência a um documento que materializará a pesquisa de preços, e que
conterá, no mínimo: I – identificação do agente responsável pela cotação; II –
caracterização das fontes consultadas; III – série de preços coletados; IV –
método matemático aplicado para a definição do valor estimado; e V –
justificativas para a metodologia utilizada, em especial para a desconsideração
de valores inexequíveis, inconsistentes e excessivamente elevados, se
aplicável.

Em suma,
ao final do processo de orçamentação deverá ser constituído um documento
formal, contendo, no mínimo, as informações estabelecidas na norma.

Há uma
certa margem de liberdade discricionária no que diz respeito ao modelo deste
documento formal. Cada órgão ou entidade poderá criar um modelo específico de
documento, que melhor atenda às suas particularidades e especificidades.

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[1] https://www.mundovestibular.com.br/estudos/matematica/media-aritmetica/

[2] https://vestibular.brasilescola.uol.com.br/enem/media-mediana-moda-no-enem.htm#:~:text=Ela%20%C3%A9%20calculada%20a%20partir,o%20valor%20central%20dessa%20sequ%C3%AAncia.