CREDENCIAMENTO: O que tem dito o TCU?

Contratação direta

O credenciamento constitui instrumento historicamente identificado como apto a abarcar aquelas situações em que, para o adequado atendimento da demanda, a Administração precisa contar com todos os fornecedores/prestadores do serviço que manifestarem interesse e atenderem os requisitos fixados no Regulamento.

A necessidade de contar com todos aqueles que se mostrarem aptos (Acórdão nº 351/2010 – Plenário), especialmente, a ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados (Acórdão nº 3567/2014 – Plenário), tem sido apontada ao longo dos últimos anos como fator determinante da inviabilidade de competição, característica da inexigibilidade (art. 25, caput, da Lei nº 8.666/93).

Usualmente ainda se destaca a necessidade de as condições de fornecimento/execução e pagamento serem padronizadas, além de adotar procedimento de distribuição de demandas que garanta o tratamento isonômico entre todos os credenciados, sem a aplicação de critério classificatório, que possa implicar em exclusões. Lembrando também da diretriz geralmente repetida, no sentido de que o edital de chamamento deve estar constantemente aberto a novos interessados.

Mas fato é que, ao longo dos últimos anos, desafiado pelas mais diferentes circunstâncias concretas e a necessidade de encontrar soluções eficientes, o TCU foi provocado a se manifestar a respeito de propostas de credenciamento que inovaram em um ou outro dos elementos acima citados.

Dois precedentes recentes bem retratam essa evolução.

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No Acórdão nº 2944/2021 – Plenário, tratou-se de representação em face de credenciamento adotado pelo SESC/MG visando a contratação de serviços de promoção e organização de eventos, em todo o território nacional e internacional. Devido à pluralidade de eventos, em locais diversos, com características e necessidades distintos, ocorrendo simultaneamente, optou a entidade pela adoção do credenciamento.

Dentre os aspectos apontados pela Unidade Técnica, um deles teve em vista uma característica tida como nodal do instituto: definição prévia, padronizada, da remuneração das credenciadas.

No caso, a credenciada era remunerada com base em taxa de administração conforme critérios previamente fixados no Regulamento e, relativamente ao custo do evento, caberia a esta, a partir de breafing apresentado pelo SESC (contemplando todas as necessidades de insumos/serviços/outros para o evento especificamente, com valores unitários e global máximos previamente fixados, e aprovados pela Diretoria) apresentar valores unitários e global. O SESC então faria uma análise desses valores a partir dos históricos registrados para demandas semelhantes nas mesmas localidades e, se o valor unitário estivesse acima desse parâmetro, solicitava justificativa; na sequência novas cotações e negociação, até a aprovação do orçamento pertinente (ainda que com a eventual retirada de item).

Já no Acórdão nº 533/2022 – Plenário, discutiu-se o credenciamento feito pelo Banco do Brasil S/A para a contratação de sociedades de advogados, em que, dentre os aspectos questionados, constou (i) restrição à contratação de um número determinado de prestadores do serviço e a formação de “cadastro reserva” para eventuais substituições; (ii) bem como a utilização de pontuação para fins de distinção classificatória entre os habilitados (aspecto esse questionado em outros precedentes, a exemplo do Acórdão nº 408/2012 – Plenário e Acórdão nº 141/2013 – Plenário).

Nos dois casos citados o TCU manteve os procedimentos, considerando que talvez compreendessem, de fato, a melhor solução nos cenários avaliados, sem prejuízo de recomendar o acompanhamento e análise em torno de aprimoramentos.

Em Declaração de Voto no Acórdão nº 533/2022 – Plenário, o Min. Benjamin Zymler, destacou o aspecto evolutivo do instituto do credenciamento. Enfatizou que “o entendimento do TCU e a legislação muito evoluíram acerca desse tema. Igualmente, evoluiu também o instituto do credenciamento”. Reforçou “a tendência do TCU em respaldar soluções inovadoras eficazes, como foi o caso dos diversos credenciamentos realizados. E a importância das deliberações desta Corte de Contas, abonando a utilização desse instrumento, é refletida justamente em sua positivação na lei”, referindo-se às previsões mais abrangentes acerca do instituto do credenciamento, constantes da Lei nº 14.133/21.

É notória, portanto, a evolução de entendimentos acerca do cabimento do credenciamento e condições de implementação pertinentes.

O que não significa dizer que esse instituto poderá ser utilizado sem o critério devido. Pelo contrário.

É preciso avaliar as circunstâncias de cada caso concreto para ponderar a efetiva “inviabilidade de competição”, nos termos do art. 74, caput, c/c inc. IV, da Lei nº 14.133/21.

Para a Zênite, afora outros aspectos necessários à análise de legitimidade do credenciamento, algumas reflexões são essenciais:

  • Quais as peculiaridades da demanda que tornam inadequada a opção pela licitação? Por que é inviável a competição no caso concreto?
  • O caso se enquadra em algum dos incisos do art. 79 da Lei nº 14.133/21?
  • Ainda que o adequado atendimento da necessidade envolva a atuação de um número elevado de fornecedores/prestadores do serviço, não seria possível deflagrar uma licitação para a formalização de múltiplos contratos/contratações simultâneas?

O credenciamento, quando bem ponderado, sem dúvida compreende alternativa eficiente e eficaz para uma diversidade de situações.

O desafio, porém, está justamente na adequação dessa análise, sobretudo frente ao dever geral de licitar.

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