A Lei nº 14.133/2021 prevê, no artigo 75, § 4º, que “as contratações de que tratam os incisos I e II do caput deste artigo serão preferencialmente pagas por meio de cartão de pagamento, cujo extrato deverá ser divulgado e mantido à disposição do público no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP)”.

As contratações de que trata o art. 75, I e II são aquelas realizadas diretamente, por licitação dispensável, em razão do valor do contrato.

Assim, os pagamentos referentes a (i) contratações de compras e serviços de valor inferior a R$ 54.020,41 e (ii) contratações de obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção de veículos de valor inferior a R$ 108.040,82 devem, preferencialmente, ser feitos por meio de cartão de pagamento.

A previsão normativa tem dupla função: ampliar a eficiência administrativa e produzir a celeridade de pagamentos bem como, ampliar a transparência e o controle dos gastos da Administração Pública sem licitação prévia.

Deve-se destacar, inicialmente, a distinção entre forma de contratação e forma de pagamento. A forma de contratação, nesta hipótese, será a direta, por licitação dispensável. A forma de pagamento, dentre as juridicamente possíveis, será dará, preferencialmente, por meio de cartão de pagamento.

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O segundo aspecto a ser destacado diz respeito à natureza da conduta preconizada na norma. Trata-se de conduta inerente à competência discricionária do órgão ou entidade. Ao aludir a “preferencialmente”, a lei está a recomendar uma via de pagamento que pode produzir vantagens para a Administração, mas não é de atendimento obrigatório pela Administração, caso não tenha condições técnicas, materiais ou de recursos humanos para fazê-lo.

Em outros termos, se houver justificativa adequada, o órgão ou entidade poderá deixar de realizar tais pagamentos pela via do cartão.

De outra sorte, a referida norma não tem caráter de norma geral. Trata-se de determinação específica direcionada para órgãos e entidades integrantes da Administração Pública Federal. Explica-se: em razão do princípio federativo, a União não pode editar norma, de cumprimento obrigatório, relativa a aspectos administrativos e operacionais – forma de pagamento – inerentes à competência administrativa dos demais entes da federação, e dos respectivos Poderes.

Assim, cada entidade da federação, e mesmo, cada Poder, pode (i) definir a forma de pagamento que reputar mais adequada; e, (ii) editar norma regulamentar (decreto, portaria, resolução, instrução normativa) para disciplinar os requisitos e as hipóteses de cabimento de pagamento pela via do cartão.

Sob o aspecto processual, mesmo no caso de previsão de pagamento pela via do cartão, a contratação direta em razão do valor será precedida do devido processo e cumprimento dos requisitos previstos no art. 72, da Lei nº 14.133/2021:

Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:

I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;

II – estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;

III – parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;

IV – demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;

V – comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;

VI – razão da escolha do contratado;

VII – justificativa de preço;

VIII – autorização da autoridade competente.

Cumpridas as exigências legais, será formalizada a contratação e executado o objeto do contrato.

O objeto contratual será recebido, provisória e definitivamente, a depender do caso (o que implica a liquidação da despesa, nos termos do disposto no art. 62 da Lei nº 4.320/1964).

Após o recebimento definitivo, estará autorizado o pagamento, que poderá se dar pela via do cartão corporativo, nos termos de regulamentação específica. Atente-se para que, assim deve ser, em face da disposição legal expressa que determina que qualquer pagamento, em regra, será precedido da devida liquidação da despesa.

Há duas exceções a esta regra.

A primeira delas são os casos em que a Lei autoriza o pagamento antecipado, consoante disposto no art. 145 da Lei nº 14.133/2021:

Art. 145. Não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços.

1º A antecipação de pagamento somente será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.

A segunda exceção à regra geral que determina que o pagamento por execução contratual deve ser precedido da liquidação da despesa, é o caso de contratações verbais, pelo regime de adiantamento.

A citada Lei nº 14.133/2021 dispõe, no art. 95, § 2º, que “é nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras ou o de prestação de serviços de pronto pagamento, assim entendidos aqueles de valor não superior a” R$10.804,08.

Estas despesas serão realizadas pelo regime de adiantamento ou de suprimento de fundos, previsto no art. 68, da Lei nº 4.320/1964: “o regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação”. Por processo normal de aplicação entenda-se contratações que não possam ser precedidas de licitação ou de processo de contratação direta.

O cartão de pagamento pode ser utilizado, portanto, para satisfação de obrigação de pagar em 2 situações jurídico-materiais absolutamente distintas e inconfundíveis: no caso de contratação direta em razão do valor, e no caso de contratação verbal sob regime de adiantamento.

Cada uma destas formas de contratação (contratação direta em razão do valor e contratação verbal pelo regime de adiantamento ou suprimento de fundos) tem aplicação distinta e específica.

A contratação pelo regime de adiantamento, para satisfação de necessidades permanentes da Administração deve ser evitada, e adotada apenas não for possível juridicamente ou não for viável economicamente a via da contratação direta por licitação dispensável.

Não são, assim, automaticamente intercambiáveis as hipóteses de contratação direta ou de contratação pelo regime de adiantamento ou suprimento de fundos. A adoção de um ou outro modelo deve ser justificada pela Administração.

A contratação pelo regime de adiantamento ou de suprimento de fundos deve ser utilizada em caráter excepcional, para atender despesas que não possam aguardar o tempo necessário para o ciclo normal de um dispêndio (licitação ou contratação direta), seja pelo seu caráter anormal, seja pela urgência de atendimento da necessidade pública.

Confira-se a posição do Tribunal de Contas da União a respeito do tema:

9.2.4. a utilização de suprimento de fundos para aquisição, por uma mesma unidade gestora, de bens ou serviços mediante diversas compras em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, constitui fracionamento de despesa, situação vedada pelos referidos dispositivos legais (cf. item 5.7 do relatório de auditoria) (Acórdão 1276/2008-Plenário.)

4.6.4 Evitar a utilização de suprimento de fundos para aquisição de bens e serviços mediante diversos procedimentos em um único exercício e para idêntico subelemento de despesa, cujo valor total supere os limites dos incisos I ou II do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, situação essa que configura fracionamento irregular de despesa. (AC 1885/2009-Plenário.)

Em resumo, pode-se concluir, então, que:

1. O uso do cartão de pagamento é preferencial a outras modalidades de pagamento no caso de contratações diretas em razão do valor;
2. Esta norma não tem natureza de norma geral, ou seja, não é vinculante para Estados, Municípios e Distrito Federal e para os seus respectivos Poderes;
3. Não tem natureza de norma geral porque disciplina aspecto meramente procedimental relacionado à competência administrativa discricionária dos entes federados;
4. Estados, Municípios, Distrito Federal e seus respectivos Poderes têm a competência para disciplinar a forma de pagamento pela execução dos contratos celebrados;
5. A regulamentação da norma por parte de Estados, Municípios, Distrito Federal e seus respectivos Poderes pode ocorrer pela via de decreto, portaria, instrução normativa ou outra norma com caráter infralegal;
6. A norma regulamentar será adequada à concreta situação jurídica, material, orçamentária, financeira e administrativa do órgão ou entidade pública;
7. Os órgãos e entidades federais, sujeitos a esta norma, mediante justificativa técnica, poderão deixar de realizar o pagamento pela via do cartão;
8. Não se pode confundir forma de contratação com forma de pagamento, eis que se trata de institutos jurídicos distintos;
9. No caso das contratações diretas por licitação dispensável em razão do valor, o pagamento pela via do cartão será precedido do regular e adequado processo de contratação direta e da regular liquidação da despesa;
10. O valor máximo para pagamento pela via do cartão no caso das contratações diretas previstas nos incisos I e II do art. 75 da Lei nº 14.133/2021 é o limite para a licitação dispensável;
11. O cartão pode ser utilizado para pagamento de despesas realizadas pelo regime de adiantamento ou de suprimento de fundos, pelo limite previsto no art. 95, § 2º da Lei nº 14.133/2021;
12. Não é absolutamente livre a escolha entre contratar pelo regime de suprimento de fundos, ou contratar pelo regime de licitação dispensável, eis que se tratam de institutos diversos, com finalidade e função legalmente delimitadas.

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