Esse breve texto tem como fim confrontar dúvida em relação ao limite de valor previsto no parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93. Qual seria a base de cálculo desse valor? O valor de cada contratação assim operacionalizada? Ou tal limite deve ser considerado em relação aos bens de mesma natureza dentro do exercício financeiro?

O tema é complexo, assim não se tem a pretensão de exaurir a discussão, mas apenas trazer alguns elementos para subsidiar a adoção de uma linha de entendimento.

O parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93 prevê a modalidade simplificada de execução de despesa denominada regime de adiantamento, também conhecida sob a denominação de suprimento de fundos e, em termos gerais, corresponde ao fundo de caixa existente para fazer frente às pequenas despesas do dia-a-dia.

No âmbito federal, de acordo com o art. 45 do Decreto 93.872/86, podem ser realizadas por este procedimento as despesas relativas a serviços que não podem se submeter ao regime ordinário de contratação a exemplo daquelas que exijam pronto-pagamento, as despesas de caráter sigiloso e as despesas de pequeno vulto, entendidas como tais as compreendidas dentro dos limites fixados em Portaria do Ministro da Fazenda.

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A exceção ao regime ordinário de contratação prevista nos artigos 65 e 68 da Lei 4.320/64, diz respeito a despesas que, pela sua urgência, não podem aguardar o processamento normal. O que caracteriza a urgência é a necessidade premente e inadiável de obter materiais ou prestação de serviços no momento em que eles se fazem necessários.

E tais necessidades devem surgir repentina e inesperadamente, exigindo que a Administração efetue pagamento no ato, tais como despesas de viagens ou serviços especiais, despesas de caráter reservado e com aquisição de materiais de consumo ou serviços de pequeno vulto que exigem pronto pagamento.

O Tribunal de Contas da União consolidou entendimento no sentido de que o “suprimento de fundos aplica-se apenas às despesas realizadas em caráter excepcional e que comprovadamente não se subordinem ao processo normal de aquisição. As despesas passíveis de planejamento devem ser submetidas ao procedimento licitatório ou de dispensa ou inexigibilidade de licitação, dependendo da estimativa de valor dos bens ou serviços a serem adquiridos.” (Resenha de jurisprudência elaborada pela Secretaria das Sessões do TCU; disponível em Busca de Jurisprudência Sistematizada – Portal do TCU)

O que se deve destacar é que, a princípio, esse tipo de contratação ocorre em virtude de situações que caracterizam urgência e imprevisibilidade, ou a impossibilidade comprovada de se realizar as despesas por meio dos processos normais de aquisição.

Assim, por exemplo, em se tratando da contratação de um objeto passível de planejamento, – ou seja, que a Administração, com o mínimo de precisão, possa prever a necessidade de aquisição daquele objeto dentro do exercício financeiro – não caberá a utilização da modalidade de contratação preconizada no parágrafo único do art. 60 da Lei de Licitações.

O raciocínio, aqui, será o mesmo utilizado para evitar o fracionamento indevido. Portanto, a Administração deverá identificar, dentro do que for previsível, os objetos de mesma ou similar natureza a serem contratados ao longo do exercício financeiro, utilizando a modalidade de licitação pertinente ao somatório dos valores estimados.

Nesse sentido, a Controladoria Geral da União – CGU, por meio de material intitulado como “Perguntas e Respostas sobre Suprimento de Fundos e Cartão de Pagamento”, recomenda observar para aquisição de bens de consumo e contratação de serviços que esses não se tratem “de contratações de um mesmo objeto, passíveis de planejamento, e que, ao longo do exercício, possam vir a ser caracterizadas como fracionamento de despesa e, conseqüentemente, como fuga ao processo licitatório” (Publicações e Orientações – CGU).

Portanto, até aqui, com base nas orientações da Corte de Contas e do Manual da CGU, a conclusão é de que as contratações de objetos que a Administração possa minimamente traçar planejamento dentro do exercício financeiro não devem ser realizadas por suprimento de fundos.

Contudo, o TCU, no Acórdão 1276/08 – Plenário, seguido pela CGU no referido material de orientação, traça mais uma diretriz à utilização de suprimento de fundos, qual seja, a de que a aquisição, nessa modalidade de contratação, de bens ou serviços pertencentes ao mesmo subelemento de despesa dentro do mesmo exercício financeiro não poderá ultrapassar os valores impostos pelos incisos I e II do art. 24 da Lei de Licitações.

Observe-se que aqui, se passa a admitir a contratação de objetos que são passíveis de planejamento, por meio do suprimento de fundos. Recai sobre o gestor administrativo a responsabilidade de prever a necessidade de aquisição de todos os objetos que se encontrem no mesmo subelemento de despesa ao longo do exercício financeiro, sendo autorizada a utilização do suprimento de fundos se a contratação somada desses objetos não ultrapassar os limites dos inciso I ou II do art. 24 da Lei de Licitações.

Vale destacar que devido ao fato de que o suprimento de fundos é empregado quando a despesa não puder se subordinar ao regime “normal” de processamento e liquidação, envolvendo necessidade urgente, a qual surge de modo repentino e inesperado, subordiná-la ao planejamento prévio atendendo ao subelemento de despesa dentro do exercício financeiro, sob pena de caracterização de fracionamento de despesa, torna sua aplicação tarefa complexa.

Em atenção a essa dificuldade, o próprio TCU, pelo Acórdão nº 1885/2009 – Plenário, na oportunidade, relativizou a regra que impõe a observância dos limites dos inciso I e II do art. 24, quando da aquisição de objetos contidos dentro de mesmo subelemento de despesa ao longo do exercício financeiro.

Isso porque, segundo essa decisão, no caso concreto, em que pese se encontrarem dentro de um mesmo subelemento de despesas, os bens possuíam naturezas bastante distintas impossibilitando, inclusive, a realização de procedimento licitatório para sua contratação em conjunto.

Em resumo, o suprimento de fundos no âmbito federal deverá ser utilizado dentro das hipóteses previstas no art. 45 do Decreto 93.872/86.

De acordo com o entendimento firmado pelo Tribunal de Contas da União o suprimento de fundos é utilizado em caráter excepcional em contratações que comprovadamente não possam se subordinar ao processo normal de aquisição. Ainda, complementa que às contratações passíveis de planejamento não se aplicaria o suprimento de fundos.

Em um segundo momento, a Corte de Contas, seguida da orientação contida no manual da CGU, determina que a Administração deverá se ater aos limites do art. 24, I e II, quando da utilização do suprimento de fundos para aquisição de objetos situados no mesmo subelemento de despesa ao longo do exercício financeiro.

Todavia, o planejamento em relação à utilização de objetos dentro do mesmo subelemento de despesa, ao que tudo indica, se mostra como missão bastante complexa, já que comporta um rol bastante amplo de diferentes tipos de objetos.

Com base nessa realidade, o próprio TCU no Acórdão nº 1885/2009 – Plenário relativizou esse entendimento.

Veja-se, então, que não há uma formula precisa para a utilização do suprimento de fundos, a qual blinde o administrador de possíveis apontamentos em relação aos gastos assim realizados. A questão parece se resolver mais em face do bom senso e razoabilidade do gestor do que propriamente da observância estrita das limitações normativas.