Novo entendimento do TCU: é possível compensar acréscimos e supressões?

Contratos Administrativos

Recentemente o Tribunal de Contas da União voltou a tratar de temática tida como pacificada na Corte de Contas federal, e que sempre gerou muitas reflexões.

Conforme parte dispositiva do Acórdão nº 1.536/2016 – Plenário, por exemplo, racionalidade presente reiteradamente nas manifestações da Corte, “a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de entender, como regra geral, para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, que os acréscimos ou supressões nos montantes dos ajustes firmados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a compensação entre seus valores”.

Adotada essa diretriz geral, consolidou-se o entendimento de que, para avaliar a possibilidade de novos acréscimos, seria necessário separar as modificações contratuais em duas “contas”: 1. supressões; 2. acréscimos. Se na “conta” de acréscimos já tivesse sido alcançado o saldo decorrente da aplicação do limite de 25% sobre o valor inicial atualizado do contrato, ainda que ocorrida supressão de 10%, 20%, 25%, não poderia mais ocorrer um novo acréscimo.

Essa diretriz geral aparentemente independia de as modificações envolverem um mesmo item ou não do contrato.

No Acórdão nº 66/2021 – Plenário, em resposta à consulta formulada pelo Ministro de Estado das Comunicações, o TCU manifestou-se no sentido de que “com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdão 1536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato, observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993”. (Destacamos.)

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Com base na análise feita pela Selog, incorporada e aprimorada no Voto do Min. Augusto Nardes, só ocorreria a compensação entre “itens” diferentes do contrato. Nas palavras da Unidade Técnica, quando a Administração “suprime quantitativos de um ou mais itens e acresce quantitativos de itens distintos ou inclui itens novos no mesmo valor. Com isso, a Administração poderia fazer, além dos acréscimos ‘compensados’ com as supressões, outros acréscimos até o limite de 25%. Ao final, os acréscimos tomados isoladamente, na verdade, teriam ultrapassados os 25%.” Por outro lado, se “há a supressão em quantitativos de um ou mais itens e, depois, há o restabelecimento total ou parcial dos quantitativos suprimidos nos mesmos itens, não há que se falar sequer em compensação.” O Relator chancela essa orientação, pontuando que “visa a impedir a ocorrência de fraudes à licitação, a exemplo do jogo de planilhas, bem como a descaracterização do objeto contratado, o que violaria princípios licitatórios e constitucionais (como a isonomia entre licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa)”. (Destacamos.)

Desse precedente, possível extrair importantes diretrizes para a possibilidade de compensar acréscimos e supressões na visão do TCU:

1 – Não pode ocorrer a descaracterização ou desnaturação do objeto contratado. Para tanto, a orientação é de que a supressão/acréscimo deve envolver um mesmo item;

2 – Deve ser observado o valor unitário pactuado – condizente com a realidade de mercado;

3 – Não pode ocorrer “jogo de planilha”;

4 – Deve ser observado o limite previsto no art. 65, 1º, da Lei nº 8.666/1993.

A despeito da indicação de que não houve alteração do entendimento da Corte de Contas da União, a percepção que se forma é de que sim, houve. Especialmente porque tal diretriz geral poderia ser aplicada a outros objetos contratuais.

Imagine um contrato de fornecimento parcelado, contemplando item único. Seguindo a orientação anterior e tradicional da Corte de Contas da União, se nos primeiros seis meses de vigência do contrato a Administração suprimisse o objeto em 20% diante da redução motivada da demanda, e nos últimos três meses, por conta de cenário superveniente, existisse a necessidade de retomar esse montante e, inclusive, acrescer em 25%, isso não seria possível. Justamente porque o cálculo dos acréscimos cumpriria ser realizado separadamente do cálculo de supressões.

Por sua vez, aplicado o posicionamento externado no Acórdão nº 66/2021 – Plenário, admite-se a chamada “banda de variação”, de modo que, no exemplo acima, passa a ser possível o acréscimo, ou seja, poderia retornar a quantidade originalmente contratada e ainda acrescer até 25%.

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