Lei de responsabilidade fiscal e a covid-19: como interpretar a prudência fiscal em tempos de pandemia?

COVID-19Planejamento

A
Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que o estado de calamidade pública pode ser
decretado tanto em âmbito estadual, quanto federal. Neste, o Decreto
Legislativo nº 6, de 2020, foi responsável por reconhecer o estado de
calamidade pública no Brasil, em conformidade com o art. 65 da LRF:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

I – serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23, 31 e 70;

II – serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.

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Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio, decretado na forma da Constituição

No
âmbito estadual, as Assembleias Legislativas dos Estados também podem decretar o
estado de calamidade pública e, se não o fizerem, a Câmara municipal poderá decretá-lo,
ainda que não haja menção na LRF.

Dito
isso, considerando o caso de pandemia da covid-19 e a relação com os limites de
despesas previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, o direito ainda não
estava totalmente preparado para lidar com os impactos econômico-financeiros do
vírus.

Por
esse motivo, a construção do Direito Provisório trouxe balizas a serem pensadas
na aplicação do direito regulado a partir da situação fática do vírus. Os três
poderes da República Federativa do Brasil, Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, agiram na consolidação de entendimentos e adequação das normas ao
período de pandemia.

O
Poder Judiciário, mais especificamente com a atuação do Supremo Tribunal
Federal, elaborou um painel[1]
para promover, com transparência, a análise dos casos e do recebimento de ações
referentes a covid-19. Até o dia 26 de maio, cerca de 2.400 processos haviam
sido protocolizados no STF, em que os Ministros já haviam proferido decisões de
mais de 2.200.

O
esforço de adequação do direito à realidade pôde ser visto no julgamento da
Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade[2]
nº 6.357/DF. O Min. Alexandre de Moraes entendeu que, apesar de os preceitos de
planejamento de transparência e gestão fiscal contidos na LRF, a pandemia do covid-19
traz consigo a ideia de imprevisibilidade e graves impactos na execução
orçamentária, na proteção da vida, saúde e subsistência econômica do país.

Por
esse motivo, em caráter excepcional, o ministro relator afastou a vigência dos
artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF
e 114, caput, in fine, e § 14, da Lei de Diretrizes Orçamentárias –
LDO/2020
durante o estado de calamidade, em decorrência da covid-19. Os artigos dizem
respeito à renúncia da receita, geração da despesa, despesa obrigatória de caráter
continuado, despesas com seguridade social e disposições gerais sobre adequação
orçamentária das alterações na legislação, respectivamente.

O
aumento dos gastos do governo, portanto, para lidar com a crise causada pela
pandemia da covid-19 não violam os princípios de prudência fiscal ou equilíbrio
financeiro, consagrados na LRF. Isso, porque o objetivo é o de proteger a vida
e saúde dos cidadãos brasileiros, bem como para proteger a economia.

Considerado
isso, nos Estados e localidades em que tenha sido decretado a calamidade
pública, o STF decidiu por afastar a aplicação dos dispositivos normativos da
LRF – artigos 14, 16, 17 e 24 da LRF
e 114, caputin fine – 
e da Lei de Diretrizes Orçamentárias – 114, caput, in fine e
§ 14.

Em
decorrência dessa decisão, o STF afastou a exigência de demonstração de
adequação e compensação orçamentária quanto à criação ou ampliação de programas
para enfrentamento do coronavírus.

LRF, pandemia
da COVID-19 e eleições municipais

Agora,
como interpretar a decisão do STF em ADI nº 6.357/MC frente aos impactos nas
gestões e eleições municipais, programadas para 2020?

Caso
não sejam atendidas as pretensões para o adiamento das eleições municipais, a
gestão municipal na área da saúde será afetada. Explico: é sabido que muitas
despesas para o enfrentamento da covid-19 serão realizadas a partir de maio, o
que se refletirá nas despesas do fim do ano, período esse que o gestor público
deverá deixar recursos em caixa para honrar os compromissos do mandato seguinte.

O
art. 42 da LRF[3],
no entanto, proíbe o gestor público de contrair as despesas nos dois últimos
quadrimestres do mandato, isto é, a partir de 1º de maio. Por outro lado, com a
pandemia do coronavírus, houve uma redução da receita corrente líquida – RCL
que poderia ensejar uma grave irregularidade fiscal pelo Executivo Municipal,
haja vista o quantitativo de gastos para o enfrentamento do vírus.

Vale
relembrar que a RCL indica os limites de endividamento do ente federativo, das
despesas públicas e da disponibilidade em caixa.

Nesse
sentido, a competência para decretação de situação de calamidade pública é da
União e dos Estados[4],
conforme dispõe o art. 65 da LRF.

A
Câmara Municipal não possui essa competência de forma expressa.

Nesse
ponto, o regime federativo admite que o Poder Judiciário supra o reconhecimento
da calamidade pública no Município, vez que no regime federativo deve se
preservar a autonomia também municipal.

Ao
ensejo, é importante notar que o art. 65 da LRF só flexibiliza os arts. 23, 31
e 70, suspendendo a contagem dos prazos e disposições. Em 28 de maio de 2020,
porém, foi editada a Lei Complementar nº 173, relativo também à aplicação dos arts.
16, 17 e 42 da LRF[5],
à prudência fiscal e ao equilíbrio financeiro.

Assim, de forma a ter equilíbrio da receita e despesa, além de cumprir as metas fiscais, o Executivo Municipal tem respaldo da LRF e da decisão do Supremo Tribunal Federal em ADI nº 6.357/DF. Este entende que as medidas dos parlamentares estão em consonância com o princípio constitucional da razoabilidade, contrabalanceando a justiça e o interesse público no combate ao coronavírus.


[1] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Painel de Ações COVID-19. Disponível em: https://transparencia.stf.jus.br/extensions/app_processo_covid19/index.html. Acesso em 20 abr. 2020.

[2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.357/DF. Relatoria min. Alexandre de Moraes. Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI6357MC.pdf. Acesso em 20 abr. 2020.

[3] BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2020.

Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

[4]  Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

[5]  Art. 16.A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

        I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

        II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

[…]

Art. 17.Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

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