A regra refere-se à necessidade de
a Administração proceder à decomposição dos custos que incidem sobre a execução
do objeto a ser contratado, o que ocorre com o preenchimento adequado da
planilha de preços e custos unitários.

O estabelecimento de parâmetros
claros e objetivos de julgamento, que apresentem aos licitantes toda a
composição do objeto, é rotina no regime da Lei nº 8.666/1993 (art. 7º, § 2º,
inc. II) e no da Lei nº 13.303/2016 (art. 34). Tanto uma quanto a outra
estabelecem a necessidade de decompor o objeto em itens unitários em uma
planilha que espelhe a totalidade a partir de seus itens de insumos ou
serviços.

O fato é que o mercado tem soluções
que eventualmente não admitem, ou que tornam dispensável, a decomposição dos
custos de execução sem que isso cause prejuízo ao julgamento adequado das
propostas e ao acompanhamento correto das obrigações contratuais.¹

A própria IN nº 5/2017, em seu
Anexo V, define as regras de elaboração do termo de referência ou do projeto
básico na contratação de serviços:

b) No caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, o custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definidos da seguinte forma: b.1. por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados; b.2. por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso; e b.3. previsão de regras claras quanto à composição dos custos que impactem no valor global das propostas das licitantes, principalmente no que se refere a regras de depreciação de equipamentos a serem utilizados no serviço. (Grifamos.)

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Ainda, o Tribunal de Contas da
União (TCU), ao indicar a necessidade de apresentação de planilha “sempre
que possível”, parece já ter reconhecido que algumas circunstâncias não
admitem a identificação de custos unitários incidentes na execução de
determinados objetos.2 Vejamos:

9.4.1. elaborar orçamentos estimados em planilhas de quantitativos e de preços unitários quando do lançamento das licitações, a fim de balizar o julgamento das propostas com os preços vigentes no mercado e de possibilitar a seleção da proposta mais vantajosa, de acordo com o art. 2º do Regulamento de Licitações da entidade, somente dispensando-a, motivadamente, naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário tal detalhamento; (TCU, Acórdão nº 1.750/2014, Plenário, grifamos.)

Portanto, a regra geral impõe à
Administração o dever de detalhar, com o maior grau possível, a composição dos
serviços que contratará junto a particulares, descrevendo seus componentes e
insumos unitários e, a partir deles, definir proporcionalmente o valor total do
encargo. Essa regra, todavia, não pode ser vista de forma absoluta, mas
conforme regras e preceitos que regulamentam o mercado. Então, se há
serviços/soluções que são ofertados sem considerar os custos das unidades que
compõem o serviço, essa obrigação não persistirá.

Gostando deste conteúdo? Que tal participar de capacitação sobre a elaboração e julgamento da planilha de formação de custos da IN 5/2017?

Afinal, se a finalidade de decompor
o objeto em uma planilha de quantitativos e preços unitários é levar ao
conhecimento das licitantes todas as parcelas que integram o objeto, bem como
possibilitar o julgamento objetivo das propostas e permitir a condução de
incidentes contratuais, não faz sentido elaborá-la quando o mercado não
trabalha sob essa metodologia. Deve-se, então, oferecer o objeto
independentemente de sua composição unitária.

Assim, em contratos com dedicação exclusiva
de mão de obra, por exemplo, em que é possível detalhar toda a formação do
custo, na medida em que o principal item de custo da contratação – mão de obra
– onera com exclusividade o contrato, é necessário fixar o valor estimado na
planilha de custos e formação de preços. Cabe aos licitantes, igualmente,
embasarem seus preços em planilha de formação de custos.

Já em contratos, de serviços
continuados ou não, que não envolvam dedicação exclusiva, a definição do valor
pode ocorrer com base em planilha, sendo necessário, para tanto, ponderar a
viabilidade de elaborar a planilha.

Talvez a planilha possa ser feita
em grandes blocos de custos (mão de obra, materiais, custos indiretos, tributos
e lucro), mas o encargo e a prática do mercado vão direcionar a viabilidade e o
grau de detalhamento. Além disso, a planilha deve estar alinhada com a unidade
de medida do serviço, pois, com base nela, o valor será definido; ordens de
serviço (OSs) serão eventualmente emitidas; se existir, o instrumento de
medição de resultado (IMR) será avaliado; e o pagamento será realizado.

Em um contrato de digitalização de
documentos, por exemplo, sem mão de obra alocada, é necessário ponderar a
modelagem e a unidade de medida (por demanda ou de acordo com OS) que foram
adotadas. Imaginemos que os serviços sejam pagos por página digitalizada,
focando em resultado, mediante OSs. Nessa hipótese, não é necessário – nem
possível – compor custos em planilha. A pesquisa de preços será realizada por
página, alinhada com a quantidade contratada para preservar a escala. Com base
nessa pesquisa, definem-se os valores estimado e/ou máximo. O ideal, inclusive,
é trabalhar com IMR, para medir indicadores definidos e fazer as adequações de
pagamento.

Portanto, a exigibilidade de
planilha detalhada de custos é imposta apenas para a formação de preços de
serviços que, em razão da forma como são disponibilizados no mercado e das
particularidades da demanda, permitem a decomposição objetiva das despesas
inerentes à sua execução. Planilhas detalhadas são exigências factíveis – e
necessárias – em contratos cuja execução demande mão de obra em regime de
dedicação exclusiva e em contratos de execução de obras e serviços de
engenharia, por exemplo. Para outros objetos contratuais, talvez seja possível exigir
planilha com grandes blocos, a depender da viabilidade de definir custos
unitários a partir da prática usual no mercado, ou seja, se for usual a cotação
de preços mediante decomposição do valor global.

REFERÊNCIA

MENDES, Renato Geraldo. Nota extraída
do Zênite Fácil. Lei nº 8.666/93, art. 7º, § 2º, inc. II, categoria Doutrina.
Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 25 abr. 2019.

¹ A doutrina
também segue esse entendimento, tal como elucida Renato Geraldo Mendes ao
explicar que, para “estimar o preço que será gasto com determinadas
soluções/objetos, é indispensável que seja feita a indicação de todas as
especificações que compõem os insumos e materiais que definem o objeto. Sem que
tenha havido isso, não é possível estimar o preço a ser pago, daí falar-se em
planilha de composição de insumos e preços unitários. Quem define o objeto,
nesses casos, deve ter, entre as suas atribuições, a obrigação de detalhar
todos os insumos e materiais que serão utilizados na execução do objeto. A
realização desse detalhamento é muito comum nas obras e nos serviços de
engenharia nos quais são empregados muitos insumos. Sem esse detalhamento não
será possível, nesse tipo de objeto, cumprir a próxima etapa do planejamento, a
qual representa a definição do preço a ser pago. Por outro lado, para os
objetos cuja apuração do preço não se expressa na composição de insumos e
materiais diversos, não é necessário realizar tal detalhamento” (MENDES,
2019, grifamos.)

² “De
acordo com a 2ª Câmara do TCU, ‘nos casos de contratação por dispensa ou
inexigibilidade de licitação para serviços complexos, compostos por itens
diversos os processos deverão, sempre que possível, ser instruídos com a
planilha de custos dos itens unitários, conforme previsto nos art. 7º, §§ 2º,
inciso II e 9º ambos da Lei 8.666/93′. (TCU, Acórdão nº 690/2012, 2ª Câmara,
Rel. Min. Ana Arraes, DOU de 15.02.2012).” (MENDES, 2019, grifamos.)

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