No texto anterior sobre pesquisa de preços, falamos sobre como devem ser tratados os dados coletados a partir do resultado das licitações anteriores do próprio órgão que irá promover a contratação ou de licitações de outros órgãos ou entidades recentemente encerradas. Vimos que o fundamental é que os dados obtidos nessa fonte de consulta sejam alvo de crítica do agente responsável, de modo que possa ser verificado se todos os preços classificados ao final terminaram homogêneos. Foi demonstrado, inclusive, que o próprio preço vencedor poderá, eventualmente, ser descartado, caso haja indícios de formação de peço final inexequível.

Uma dificuldade maior é encontrada na atividade de pesquisa de mercado para fins de apuração do preço estimado nos contratos de serviços terceirizados, por envolver atividade de grande complexidade. Afinal, em contratos com esse escopo, os custos envolvidos são variados, e as fontes de consulta bastante ampla. Ademais disso, a tributação também dependerá do tipo de atividade e também do enquadramento fiscal da empresa.

Como já é bastante cediço, os custos dos contratos que envolvem mão de obra em regime de dedicação exclusiva devem ser estimados por meio de planilha de composição de custos, conforme disposto na Lei no. 8.666/1993 e na IN 02/2008/ SLTI/MPOG:

Lei no. 8.666/1993

Art. 7 As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência

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§ 2^o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

(…)

II – existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

IN 02/2008/ SLTI/MPOG

Art. 14. A contratação de prestação de serviços será sempre precedida da apresentação do Projeto Básico ou Termo de Referência, que deverá ser preferencialmente elaborado por técnico com qualificação profissional pertinente às especificidades do serviço a ser contratado, devendo o Projeto ou o Termo ser justificado e aprovado pela autoridade competente.

Art. 15 O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:

(…)

XII – o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definido da seguinte forma:

a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados; e

b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso.

A planilha de custos identifica, fundamentalmente, dois grandes grupos de despesa: custos direitos e as despesas indiretas. O custo direto é todo o dispêndio que a empresa arca e que decorrem diretamente do contrato. Em outro dizer, é o conjunto de gastos que a empresa só suportará caso esteja na execução do contrato. Em um contrato de limpeza, higiene e conservação, o material de limpeza empregado é uma despesa direta porque somente é arcada pela empresa se esta vier a assumir o contrato do contrato. Encerrado o contrato (ou, não tendo vencido a licitação), os valores relativos a esse custo não mais serão desembolsados. Fazem parte do rol dos custos direitos, aqueles relativos a mão de obra empregada de forma dedicada, bem como os encargos incidentes; materiais; insumos, uniformes, EPIs; equipamentos (neste caso, o custo da depreciação); tributos incidentes sobre o serviço e/ou materiais empregados, ente outros.

Despesas indiretas são as que se referem aos dispêndios decorrentes da própria estrutura operacional da empresa e que são suportadas independentemente da celebração de um contrato, recebendo, porém, impactação deste. São as despesas com aluguel da sede e filiais das empresas, bem como sua estrutura física (mobiliário, equipamentos); veículos próprios ou alugados; despesas de água, luz, internet, telefone; mão de obra administrativa, pró-labore dos sócios, tributos sobre o faturamento etc. Nas planilhas de composição de custos, as despesas indiretas são identificadas no componente chamado de “BDI” — Bônus e despesas indiretas.

Importa destacar que, além da finalidade de planejamento financeiro do projeto — verificar a provável despesa do contrato que será colocado em disputa — a decomposição do preço final em planilhas de custo cumpre também o desiderato de permitir que a administração possa controlar o custo do contrato, permitindo a identificação de indícios de inexequibilidade nas propostas, e evitando o sobrepreço de custos unitários ou a prática do chamado “jogo de planilha”. Um exemplo simples bem ilustrará o conceito.

Imaginemos que uma empresa do ramo de limpeza, higiene e conservação apresente proposta em que o custo unitário de um item do uniforme seja orçado em R$ 60,00 (sessenta reais). Será possível à Administração contratante verificar junto ao mercado (segmento de uniformes profissionais) se este preço está de acordo com o que realmente se vem praticando. Caso o resultado dessa investigação revele que o preço médio daquela peça não ultrapassa a casa dos R$ 30,00 (trinta reais), seria possível negociar o preço do contrato, reduzindo o valor deste item unitário.

Mas esse controle só é possível em relação aos custos diretos do contrato, pois, para controle das despesas indiretas seria necessário que o gestor do contrato reunisse uma gama de informações das quais ele não tem ingerência, tais como: o valor de todos os contratos em execução da empresa, com identificação das respectivas taxas de BDI e o valor de cada despesa operacional que a empresa possui (locação de imóveis, seguros, salários dos seus empregados administrativos).

Portanto, é pelo custo direito que a administração contratante pode promover o controle financeiro do contrato. É licito concluir que a planilha de custo servirá, a um só tempo, ao planejamento da contratação e à gestão do contrato. Afinal, ao tempo da repactuação ou da prorrogação do contrato, será perfeitamente possível verificar a elevação efetiva dos custos diretos.

Ocorre, todavia, que boa parte dos órgãos e entidades públicas, ao realizarem a atividade de pesquisa de preços para contratos terceirizados, adotam método equivocado para apurar o valor estimado da contratação, centrando a sua pesquisa apenas com base no encaminhamento para as empresas do ramo pertinente as planilhas de custos em branco de modo que estas as devolvam devidamente preenchidas.

Ora, a olhos vistos, esta não é a forma mais adequada para apurar-se o valor estimado da contratação.

Fácil perceber que se a administração permite que as próprias empresas definam o seu custo direto, estarão elas possibilitadas de “encarecer” propositalmente tais custos, alvitrando lucro sobre o que deveria ser custo direto, conforme demonstrado no exemplo acima.

Assim, deve a administração, ela mesma, por meio dos seus técnicos, investigar o mercado em relação a cada custo (direto) unitário, pesquisando o preço médio da mão de obra que será empregada, dos materiais, insumos, EPIs, calculando a depreciação de equipamentos, tudo, a partir das mesmas fontes de pesquisa que seriam utilizadas caso a administração fosse adquirir tais itens de forma direta.

Uma fonte de dados muito importante para o balizamento de preços nessas contratações são os contratos celebrados tanto pelo órgão promotor da licitação como outros órgãos e entidades. Tal fonte de consulta vem arrolada nos mesmos normativos já citados no texto anterior:

IN 05/2014/MPOG/SLTI

Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros: (Redação dada pela Instrução Normativa nº 7, de 29 de agosto de 2014)

(…)

III – contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;

PORTARIA TCU No. 128/2014:

Art. 8º A estimativa de preços relativamente à mão de obra para prestação de serviços terceirizados será elaborada com base em planilha analítica de composição de custos da mão de obra e dos insumos, e observará os seguintes critérios:

I – os salários dos empregados terceirizados serão fixados com base em acordo ou convenção coletiva de trabalho da categoria profissional pertinente;

II – havendo mais de uma categoria em uma mesma contratação, os salários serão fixados com base no acordo ou na convenção coletiva de cada categoria profissional;

III – não havendo acordo ou convenção coletiva de trabalho, os salários serão fixados com base em preços médios obtidos em pesquisa de mercado, em fontes especializadas, em empresas privadas do ramo pertinente ao objeto licitado, ou em órgãos públicos;

IV – os encargos sociais e tributos deverão ser fixados de acordo com as leis específicas; e

V – os valores dos insumos serão apurados com base em pesquisa de preços, na forma dos arts. 9º a 11 desta Portaria, ou em preços fixados nos instrumentos legais pertinentes.

§ 1º Não havendo acordo ou convenção coletiva de trabalho, o valor do vale-alimentação poderá ser fixado com base na média aritmética simples dos valores pagos em pelo menos 3 (três) contratos do TCU, ou de outros órgãos e entidades da Administração Pública.

§ 2º O valor dos insumos poderá ser fixado como percentual do valor do salário do prestador de serviços, utilizando-se como referência percentual equivalente de contrato anterior e de mesmo objeto.

§ 3º Deverá constar dos editais de licitação que as propostas de preço consignarão expressamente os custos de vale-alimentação e de vale-transporte.

§ 4º Deverá constar dos editais de licitação e dos contratos que o pagamento de vale-alimentação e de vale-transporte será obrigatório, ainda que não esteja previsto em acordo ou convenção coletiva de trabalho.

§ 5º Deverá constar do edital de licitação que o valor da remuneração dos empregados terceirizados não poderá ser inferior ao previsto em acordo ou convenção coletiva de trabalho, ou ainda, se for caso, ao fixado pela Administração.

§ 6º Por razões de ordem técnica, devidamente justificadas, os salários poderão ser fixados em valores superiores aos de acordos ou convenções coletivas de trabalho.

Considerando que os principais serviços terceirizados são comuns à imensa maioria dos órgãos públicos (limpeza, vigilância, telefonia, recepção, condução de elevadores, manutenção predial, apoio administrativo), não será tarefa das mais árduas encontrar bons parâmetros de precificação a partir dessa fonte.

Assim, o custo médio de cada item unitário da planilha de custos poderá ser apurado com base nas planilhas de custo dos contratos em vigor de outros órgãos.

O único item que, conforme explicamos acima, não é possível controlar, é o BDI. Mas mesmo esse custo pode ser pesquisado com base na taxa média verificada entre os vários contratos pesquisados.

Com essa metodologia, a administração terá uma previsão muito mais aproximada da realidade do mercado, além de impedir que as empresas pratiquem sobrepreço ou jogo de planilha.

Anote-se a elevada importância de submeter os profissionais da área pública a ações de capacitação na elaboração de planilhas de custo, especializando o agente responsável na matéria, de forma que possa desenvolver com superior grau de profissionalismo o múnus que lhe compete.

No próximo artigo, vamos falar ainda sobre contratos de terceirização, mas focaremos na questão do custo da mão de obra, abordando sobre quais fontes são idôneas para fins de precificação, bem como sobre a possibilidade ou não de se fixar os salários das categorias.