Questão apresentada à Equipe de Consultoria Zênite:
“Considerando que o credenciamento, nos termos da Lei nº 14.133/2021 e do Decreto nº 11.878/2024, é procedimento auxiliar que possibilita contratações diretas por inexigibilidade, questiona-se:
– A Administração deverá firmar uma contratação direta com cada um dos profissionais credenciados, à medida em que eles forem sendo convocados para a prestação dos serviços?
– Em caso positivo, cada convocação exige a abertura de processo específico com Documento de Formalização da Demanda e Termo de Referência?
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– Ou basta a elaboração de termo de credenciamento, de contrato ou de instrumento equivalente em relação a cada um dos credenciados?”
DIRETO AO PONTO
À luz da Lei nº 14.133/2021 e do Decreto nº 11.878/2024, como o credenciamento é procedimento auxiliar para viabilizar diretamente as próprias contratações, tal como o sistema de registro de preços, aqueles que se credenciam no órgão ou na entidade, o fazem para executar o objeto do contrato quando convocados. Desse modo, as exigências afetas à instrução do processo de contratação direta ocorrem para a instituição do credenciamento e não também a cada contratação fruto do credenciamento.
Assim, temos que a instituição do credenciamento deverá contar com a instrução de processo administrativo de contratação direta em atenção ao disposto no art. 72 da Lei nº 14.133/2021, envolvendo, dentre outros elementos, “documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo” (inc. I do art. 72). Não se exige, a cada convocação pela Administração (o que acontece nas hipóteses dos incisos I e III do art. 79 da Lei nº 14.133/2021, dado que na hipótese do inc. II do art. 79, a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação), a instrução de um processo específico de contratação direta, mas sim a assinatura do termo de contrato, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento hábil, nos moldes do art. 95 da Lei nº 14.133/2021.
FUNDAMENTO
A Lei nº 14.133/2021 definiu o credenciamento como sendo um “processo administrativo de chamamento público em que a Administração Pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados” (art. 6º, inciso XLIII).1
Prevê também que “objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento” podem ser contratados por inexigibilidade de licitação (art. 74, inciso IV).
Já o art. 78, inciso I, define o credenciamento como sendo um procedimento auxiliar das licitações e das contratações.
Após fazer a consideração de que o credenciamento envolve procedimento, tal como previsto no art. 78 da Lei nº 14.133/21, Renato Geraldo Mendes e Egon Bockmann Moreira explicam:
“O art. 78 da Lei nº 14.133/2021 trata dos procedimentos auxiliares de licitações e das contratações, tais como pré-qualificação, procedimento de manifestação de interesse, sistema de registro de preços, registro cadastral e do próprio credenciamento. Assim, é importante perceber que tais procedimentos se destinam a facilitar a licitação ou a viabilizar diretamente as próprias contratações. Nesse sentido, um exemplo típico de procedimento auxiliar da licitação é o registro cadastral. Por outro lado, o credenciamento e o sistema de registro de preços são realidades que se destinam a viabilizar contratações. Não são processos facilitadores, mas procedimentos facilitadores. No credenciamento, o fundamento da contratação é a inexigibilidade e, no registro de preços, o fundamento é a própria licitação realizada, ressalvado o caso de a ata decorrer de dispensa ou mesmo de inexigibilidade. (…)
Do ponto de vista técnico, é mais adequado classificar o credenciamento como uma forma específica de realizar determinado procedimento de inexigibilidade. Assim, a expressão ‘procedimento’ deve ser reservada para designar a inexigibilidade, ao passo que o credenciamento pode ser considerado uma modalidade específica de inexigibilidade.”2 (Grifos nossos)
E os referidos autores definem o instituto do credenciamento nos seguintes termos:
“O credenciamento é uma modalidade de inexigibilidade por meio do qual a Administração Pública convoca interessados para prestarem serviços ou fornecerem bens, os quais, após atenderem às exigências definidas no edital de chamamento público, credenciam-se no órgão ou na entidade para executar o objeto do contrato quando convocados, pelo preço definido previamente pela Administração, exceto no caso de aquisições relativas aos mercados fluidos, que observarão os melhores preços vigentes no momento da contratação, sendo tais objetos, em regra, padronizados, os quais podem ser demandados simultaneamente dos credenciados, diretamente pela própria Administração ou por terceiros beneficiários por ela autorizados.”3 (Grifos nossos)
Tratando-se de um procedimento cujo fundamento para contratação reside na inviabilidade de competição – inexigibilidade de licitação, esta Consultoria entende que a instituição do credenciamento deverá observar as condições que são aplicadas para o desenvolvimento dos processos de contratação direta por dispensa e inexigibilidade de licitação, em especial a instrução do processo em atenção ao disposto no art. 72 da Lei nº 14.133/2021:
“Art. 72. O processo de contratação direta, que compreende os casos de inexigibilidade e de dispensa de licitação, deverá ser instruído com os seguintes documentos:
I – documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
II – estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 desta Lei;
III – parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
IV – demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
V – comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
VI – razão da escolha do contratado;
VII – justificativa de preço;
VIII – autorização da autoridade competente.”
Especificamente a respeito da racionalidade que preside o planejamento das contratações, esta se constrói a partir de três vértices distintos de análise.
O primeiro deles envolve a elaboração dos estudos técnicos preliminares, cujo objetivo primordial é o de identificar com o maior nível de precisão possível o contexto da necessidade determinante da contratação e, a partir dela, identificar a solução a ser contratada.
O segundo, envolve o gerenciamento de riscos, atividade dirigida a identificar as ocorrências que, caso venham a se concretizar, ocasionem algum prejuízo ao procedimento de seleção ou a regular execução do contrato ou a comprometam.
O terceiro, por sua vez, envolve a elaboração do termo de referência ou do projeto básico com base nas informações obtidas a partir dos estudos técnicos preliminares e, por vezes, do gerenciamento de riscos.
Sobre esta instrução dos processos de credenciamento, veja-se o material publicado na Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC):
“Para instruir o credenciamento, aplicam-se os requisitos previstos no art. 72 da nova Lei de Licitações?
O art. 72, da Lei nº 14.133/2021 trata da instrução dos processos de contratação direta, formalizados via dispensa ou inexigibilidade de licitação.
Nos termos do art. 74, inc. IV, da Lei nº 14.133/2021, é inexigível a licitação quando inviável a competição, dentre outras situações, para “objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento”.
A exemplo das demais hipóteses de dispensa e inexigibilidade, a pretensão de realizar um sistema de credenciamento deve, igualmente, ser antecedida de um processo administrativo de contratação direta. A diferença é que esse processo não culminará numa contratação específica, mas em tantas quantas forem alcançadas a partir do chamamento público a ser realizado.
Nesse sentido, o art. 72, da Lei nº 14.133/2021 indica que o processo administrativo de contratação direta deve ser instruído com os seguintes documentos:
1. documento de formalização de demanda;
2. se for o caso, estudo técnico preliminar, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo;
3. estimativa de despesa, que deverá ser calculada na forma estabelecida no art. 23 da Lei;
4. parecer jurídico e pareceres técnicos, se for o caso, que demonstrem o atendimento dos requisitos exigidos;
5. demonstração da compatibilidade da previsão de recursos orçamentários com o compromisso a ser assumido;
6. comprovação de que o contratado preenche os requisitos de habilitação e qualificação mínima necessária;
7. razão da escolha do contratado;
8. justificativa de preço;
9. autorização da autoridade competente.
Nesse caso, a instrução do processo administrativo visando à instituição de um sistema de credenciamento conterá os atos acima, desde que compatível com o instituto em análise. Vejamos.
Primeiramente, cumpre ao Setor Requisitante relatar a demanda envolvendo os serviços/bens, por meio do documento de formalização da demanda.
A depender das circunstâncias concretas, pode se mostrar adequada a elaboração de estudo técnico preliminar; momento em que o setor competente, a partir das características da demanda, ponderará as soluções disponíveis no mercado, custos pertinentes, bem como avaliará se o credenciamento de agentes econômicos é, de fato, a solução ótima para o interesse público.1
A análise de custos dependerá de ampla estimativa de preços (a qual deve ser realizada na forma do art. 23, da Lei nº 14.133/2021), inclusive para definir o valor a ser pago pelos serviços objeto do credenciamento, sendo esse o caso (art. 79, parágrafo único, inc. III, da Lei nº 14.133/2021).
Diante do vulto, pluralidade de executores e reflexos envolvendo diversos fatores – a exemplo da variação do número de credenciados X aumento ou redução da demanda ou, ainda, descumprimentos contratuais na realidade da Administração, pode se mostrar adequado realizar uma etapa de gerenciamento de riscos, para definir um mapa de riscos (consignando circunstâncias, medidas de controle e mitigação de riscos, ações de contingência, bem como responsáveis pertinentes).
O termo de referência, por sua vez, sintetizará todas as decisões alcançadas nos estudos técnicos preliminares, bem como na etapa de gerenciamento de riscos, abarcando, minimamente, (i) a indicação da solução definida, em características e quantitativos estimados, alinhada aos instrumentos de planejamento estratégico do órgão ou entidade; (ii) fundamentação jurídica do credenciamento, com a configuração da inexigibilidade; (iii) a indicação das exigências habilitatórias e de propostas que serão estabelecidas como condição para o credenciamento; (iv) modelo de execução dos serviços; (v) modelo de gestão dos contratos oriundos do credenciamento; (vi) minuta padronizada do termo de credenciado/contrato, como melhor se ajustar à realidade concreta; (vii) estimativa detalhada do preço a ser pago, quando definido pela Administração; (viii) critérios de distribuição das demandas e pagamento; (ix) indicação do recurso que fará frente à despesa e, particularmente importante, (x) a minuta do regulamento do credenciamento, com todas as condicionantes e regras pertinentes (art. 79, parágrafo único, da Lei nº 14.133/2021).
Finalizada a instrução, o processo deve ser submetido à análise da assessoria jurídica, para emissão do parecer jurídico.
Emitido o parecer favorável, os autos devem ser encaminhados à autoridade competente para autorização do procedimento de credenciamento e, na sequência, a publicação do edital de chamamento público.
Portanto, a instituição de credenciamento depende de prévia instrução de processo administrativo de contratação direta, o qual observará os documentos e atos previstos no art. 72 da Lei nº 14.133/2021, observada a compatibilidade com esse instrumento.”4 (Destacamos.)
Temos, portanto, que a instituição do credenciamento deverá contar com a instrução de processo administrativo de contratação direta em atenção ao disposto no art. 72 da Lei nº 14.133/2021, envolvendo, dentre outros elementos, “documento de formalização de demanda e, se for o caso, estudo técnico preliminar5, análise de riscos, termo de referência, projeto básico ou projeto executivo” (inc. I do art. 72). Não se exige, a cada convocação, a instrução de um processo específico de contratação direta.
Como vimos das lições de Renato Geraldo Mendes e Egon Bockmann Moreira, o credenciamento é procedimento auxiliar para viabilizar diretamente as próprias contratações, tal como o sistema de registro de preços. Aqueles que se credenciam no órgão ou na entidade, o fazem para executar o objeto do contrato quando convocados.
Desse modo, para instituir o credenciamento, atende-se ao art. 72 da Lei nº 14.133/2021. Uma vez credenciados e divulgada a lista respectiva, vindo a ser convocados pela Administração – o que acontece nas hipóteses dos incisos I e III do art. 79 da Lei nº 14.133/20216, dado que na hipótese do inc. II do art. 79, a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação7-, não haverá de se instruir um processo de contratação direta, mas sim convocá-los para assinatura do instrumento contratual, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento hábil.
O art. 19 do Decreto nº 11.878/2024 nos confirma:
“Art. 19. Após divulgação da lista de credenciados, o órgão ou a entidade poderá convocar o credenciado para assinatura do instrumento contratual, emissão de nota de empenho de despesa, autorização de compra ou outro instrumento hábil, conforme disposto no art. 95 da Lei nº 14.133, de 2021.
§ 1º A administração poderá convocar o credenciado durante todo o prazo de validade do credenciamento para assinar o contrato ou outro instrumento equivalente, sob pena de decair o direito à contratação, sem prejuízo das sanções previstas na Lei nº 14.133, de 2021, e no edital de credenciamento.
§ 2º O prazo para assinatura do instrumento contratual pelo credenciado, após convocação pela administração, será estabelecido em edital.
§ 3º O prazo de que trata o § 2º poderá ser prorrogado uma vez, por igual período, mediante solicitação, devidamente justificada, do credenciado durante o seu transcurso, desde que o motivo apresentado seja aceito pela administração.
§ 4º Previamente à emissão de nota de empenho e à contratação, a administração deverá realizar consulta ao SICAF para identificar possível impedimento de licitar e contratar.” (Destacamos.)
Incumbe destacar que o próprio Decreto nº 11.878/2024 nos esclarece em seu art. 7º que o edital de credenciamento conterá, dentre outros elementos, o “prazo para assinatura do instrumento contratual após convocação pela Administração” (inc. VIII), bem como a “minuta de termo de credenciamento, de contrato ou de instrumento equivalente” (inc. XI).
O mesmo regulamento nos aponta ainda que:
“Art. 13. O interessado que atender aos requisitos de habilitação previstos no edital será credenciado pelo órgão ou pela entidade credenciante, com a possibilidade de, no interesse da administração, ser convocado para executar o objeto.
Art. 14. Quando convocado para execução do objeto, o credenciado deverá comprovar que mantém todos os requisitos de habilitação exigidos no edital de credenciamento para fins de assinatura de contrato ou outro instrumento hábil.
(…)
Art. 18. O resultado, com a lista de credenciados relacionados de acordo com o critério estabelecido no edital, será publicado e estará permanentemente disponível e atualizado no PNCP.”
NOTAS E REFERÊNCIAS
1 De modo bastante similar, é o conceito trazido pelo art. 2º, inc. I do Decreto nº 11.878/2024:
“Art. 2º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:
I – credenciamento – processo administrativo de chamamento público em que o órgão ou a entidade credenciante convoca, por meio de edital, interessados em prestar serviços ou fornecer bens para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados;”
2 MENDES, Renato Geraldo/ MOREIRA, Egon Bockmann. Inexigibilidade de licitação. Repensando a contratação pública e o dever de licitar. 2ª ed. Curitiba: Zênite, 2023, p. 277-278.
3 Ibidem, p. 281-282.
4 PARA INSTRUIR O CREDENCIAMENTO, aplicam-se os requisitos previstos no art. 72 da nova Lei de Licitações? Zênite Fácil, categoria Perguntas e Respostas, fev. 2022. Disponível em: http://www.zenitefacil.com.br. Acesso em: 28 fev 2024.
5 Considerando que o art. 72 da Lei nº 14.133/2021 se refere à elaboração do ETP “quando for o caso”, entende-se que a Administração deve avaliar com cautela os contornos de cada caso concreto para determinar a indispensabilidade ou não deste documento.
Enquanto diretriz geral, o credenciamento deve ser antecedido de elaboração do ETP. Excepcionalmente, caso se trate, por exemplo, de demandas habitualmente contratadas via credenciamento, que já receberam chancela dos órgãos de controle, não havendo apontamentos quanto à eleição desta alternativa frente ao histórico e à realidade da Administração, possível cogitar o afastamento do dever de elaborar este documento. Isto, por certo, desde que a solução em si igualmente não exija um estudo comparativo entre as possíveis opções disponíveis no mercado.
Do contrário, se a Administração precisar demonstrar o preenchimento dos pressupostos que justificam o cabimento do credenciamento enquanto melhor alternativa, tudo sugere ser indispensável a elaboração do ETP.
6 “Art. 79. O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação:
I – paralela e não excludente: caso em que é viável e vantajosa para a Administração a realização de contratações simultâneas em condições padronizadas;
(…)
III – em mercados fluidos: caso em que a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação.”
7 “Art. 79. O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação:
(…)
II – com seleção a critério de terceiros: caso em que a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação;”
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Como citar o conteúdo do Blog Zênite:
ZÊNITE, Equipe Técnica. Credenciamento: instrução do processo na instituição do procedimento e não a cada contratação. Blog Zênite. 03 jun. 2025. Disponível em: https://zenite.blog.br/credenciamento-instrucao-do-processo-na-instituicao-do-procedimento-e-nao-a-cada-contratacao/. Acesso em: dd mmm. aaaa.
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